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Länder | 26.03.2019 (editiert am 12.04.2019)

Krise in Palästina – Die wirtschaftliche Entwicklung

Palästina leidet an mindestens zwei Dingen: Einer enormen Instabilität der Lohn- und Preisentwicklung sowie einem hohen Außenhandelsdefizit, das größtenteils Israel geschuldet ist. Das macht in dem zerstückelten Land die Entwicklung einer eigenen Industrie  quasi unmöglich.

Das Palestine Economic Policy Institute (MAS) bat uns um eine Studie zu den Voraussetzungen einer Kapitalmarktfinanzierung des palästinensischen Staates. Entstanden ist eine ernüchternde Analyse der ökonomischen Entwicklung der vergangenen 25 Jahre, die man hier herunterladen kann. Auf MAKROSKOP stellen wir in einem Dreiteiler die wichtigsten Ergebnisse vor, und bieten den Lesern einen Überblick über die Entwicklung in einem Land, das von zahlreichen Problemen arg gebeutelt ist. Im ersten Teil präsentieren wir den ökonomischen Status Quo. Im zweiten Teil gehen wir zu den institutionellen Rahmenbedingungen über, die im sogenannten Pariser Protokoll festgelegt sind, bevor wir im dritten Teil mit unserem Fazit enden.

Einige Grundlagen zum besseren Verständnis

Der Kapitalmarkt ist der Markt, an dem langfristige Anleihen mit einer Laufzeit von mehr als 2 Jahren gehandelt werden. Es geht also primär um die Frage nach einer Staatsfinanzierung über die Herausgabe von Anleihen mit längerer Laufzeit. Dabei muss man sich über einige ganz besondere Umstände klar werden, die sowohl unsere Fragestellung als auch die wirtschaftliche Entwicklung im Allgemeinen betreffen. Zuallererst muss man wissen, dass Palästina keine eigene Währung besitzt. Stattdessen werden drei Währungen verwendet: Die wichtigste Währung für den alltäglichen Zahlungsverkehr ist der neue israelische Schekel (NIS). Der US-Dollar (USD) und der jordanische Dinar (JD) werden dagegen primär zur Wertaufbewahrung oder für größere Zahlungen und/oder längerfristige Verträge verwendet. Die Frage nach der Finanzierung des Staates über Anleihen ist also eine essentielle Frage, weil keine Möglichkeit besteht, sich über die eigene Zentralbank Geld zu verschaffen.

Eine weitere Besonderheit ist die administrative Segregation des palästinensischen Staatsgebietes. Das Land selbst ist geographisch in zwei Teile geteilt: Der Gaza-Streifen im Südwesten Israels (an der Grenze zu Ägypten) ist seit 2007 von der Außenwelt abgeriegelt, nachdem die Hamas dort 2006 die Wahlen gewann und nach dem anschließenden Bürgerkrieg ihre Macht festigen konnte. Der zweite Teil Palästinas ist das das Westjordanland im Osten Israels an der Grenze zu Jordanien.

Das Westjordanland selbst ist im Zuge des Oslo Friedensprozesses in drei administrative Zonen unterteilt worden: Zonen A, B, und C. Die Zonen A und B machen jeweils circa 20 Prozent des Gebiets aus, während die restlichen 60 Prozent auf die Zone C entfallen. Die Zone A wird gänzlich von der Palästinensischen Autonomiebehörde (PNA) verwaltet und besteht aus den palästinensischen Städten (u.a. Hebron, Nablus, Ramallah, Bethlehem und einigen weiteren Dörfern, die nicht an die israelischen Siedlungen angrenzen), die wiederum voneinander durch Gebiete getrennt sind, über die die Palästinenser keine Kontrolle haben. Die Zone B steht unter der gemeinsamen Verwaltung der israelischen Regierung mit der PNA, wobei Israel die volle Verantwortung für die Sicherheitspolitik übernimmt. In der Zone B finden sich mehr als 400 Dörfer und Ackerland, doch Israel baute in diesen Gebieten auch seine Siedlungen aus und verstieß damit gegen die Osloer Verträge (hier). Die Zone C, die den Großteil des palästinensischen Gebiets ausmacht, ist unter voller administrativer und militärischer Kontrolle Israels, mit enorm eingeschränkten Rechten für die Palästinenser. Zudem befinden sich hier die fruchtbarsten Böden und wichtigsten natürlichen Ressourcen (vor allem der Zugang zum Wasser). Das Resultat ist entsprechend ein stark zerstückeltes Gebiet, was die operativen Möglichkeiten der PNA deutlich beschränkt (hier kann man sich ein besseres Bild über das Patchwork machen).

Durch die schwierigen institutionellen und geographischen Rahmenbedingungen verzeichnet Palästina das weltweit größte Außenhandelsdefizit von knapp 40 Prozent des BIP (lange Zeit sogar 60 Prozent!). Dies ist gerade für ein Entwicklungsland wie Palästina nicht hinnehmbar. Exportsektoren sind in der Regel Industriesektoren, also die Sektoren, in denen die größten Produktivitätssteigerungen realisiert werden. Die Geschichte lehrt, dass die Länder, die mit gewissen Exportüberschüssen ihre eigene Industrie ausbauen konnten, diejenigen Länder sind, die heute zu den Schwellenländern oder gar den Industrienationen gehören. Länder, die es hingegen nicht geschafft haben, eine eigene Industrie aufzubauen, haben meist auch nur geringe reale Wachstumsraten.

Das Defizit ist größtenteils einem immensen Außenhandelsdefizit gegenüber Israel geschuldet. Palästina ist derzeit von Importen aus dem Nachbarland abhängig und stellt im Gegenzug viel zu wenige Exportgüter her. Die erste verständliche Reaktion auf diese Kennzahl ist wohl der Ruf nach der Einführung einer eigenen Währung, die dann abwerten könnte, um die Preise palästinensische Güter auf den Weltmärkten zu senken. Wie wir im Laufe dieser Serie jedoch zeigen werden, ist dies nicht so einfach – so sehr wir langfristig eine eigene Währung als eine essentielle Voraussetzung für eine prosperierende Entwicklung sehen.

Die Entwicklung seit 1994

Doch um unser Argument besser zu verstehen, ist es notwendig, sich ein ausführliches Bild über die wirtschaftliche Entwicklung Palästinas zu machen. Beginnen wir mit einer Analyse der wichtigsten Indikatoren, wo wir schon auf die ersten Schwierigkeiten und Probleme treffen. Die Verwendung mehrerer Währungen stellt schon allein deswegen eine Herausforderung dar, weil alle monetären Größen wie Nominallohn oder Preise herkömmlicherweise in Einheiten der einheimischen Währung gemessen werden. Da der Schekel die Währung ist, die im allgemeinen Zahlungsverkehr am meisten verwendet wird, haben wir alle nominalen Größen in NIS gemessen und alle realen Größen mit dem Preisniveau in NIS bereinigt. Abbildung 1 zeigt die Entwicklung des Bruttoinlandsproduktes sowie der Arbeitslosigkeit.

Abbildung 1

Wir werden uns in der Regel auf Palästina als Ganzes fokussieren und nur in Ausnahmefällen zwischen Westbank und dem Gaza-Streifen unterscheiden, wenn wir dies für nötig erachten. Im Anhang der Studie sind die Entwicklungen einiger Indikatoren getrennt dargestellt. Offenkundig ist die Entwicklung im Gaza-Streifen wesentlich volatiler und insgesamt schlechter verlaufen. Die Arbeitslosenquoten unten rechts zeigen dies besonders deutlich. Die Arbeitslosigkeit im Gaza-Streifen beträgt mehr als 40 Prozent. In Westbank ist sie mit etwas weniger als 20 Prozent zwar nur halb so hoch, aber immer noch vollkommen inakzeptabel. Unsere Ergebnisse treffen von daher ganz besonders auf den Gaza-Streifen zu, gelten aber prinzipiell für beide Gebiete.

Das reale BIP hat sich im Durchschnitt seit 1994 zwar jährlich um 3,5 Prozent erhöht, allerdings beträgt der Pro-Kopf Anstieg über den gesamten betrachteten Zeitraum lediglich 23,8 Prozent, was einem durchschnittlichen Anstieg von gerade einmal 1,2 Prozent entspricht. Im Gaza-Streifen war die Entwicklung noch wesentlich schlechter und das Pro-Kopf Einkommen ist in 2016 sogar um 22 Prozent niedriger als 1994. Die jährlichen Wachstumsraten schwanken im Durchschnitt zudem zwischen + 15 und – 10 Prozent.

Die schlechte Entwicklung im Allgemeinen sowie die Volatilität im Besonderen sind natürlich primär politischen Faktoren zuzuschreiben. Der Ausbruch der zweiten Intifada im September 2000, die Wahl der Hamas in 2006 und der Gaza-Krieg in 2014 sind Gründe für ein fragiles ökonomisches Umfeld. Aber auch die regelmäßige Aussetzung staatlicher Lohnzahlungen aufgrund fehlender finanzieller Mittel sowie die gesunkenen Entwicklungsausgaben trugen zu dieser Entwicklung bei. Fehlende Lohnzahlungen wirken sich negativ auf den einheimischen Konsum aus, der einen wichtigen Faktor der einheimischen Nachfrage darstellt, wie uns Abbildung 2 zeigt.[i]

Abbildung 2

Die obere Grafik zeigt die Anteile der Ausgaben am BIP-Wachstum und illustriert, dass dieses vor allem von privaten und staatlichen Konsumausgaben getrieben wird, positiv wie negativ. Seit 2010 spielen die staatlichen Ausgaben aber nur noch eine geringe Rolle und auch die privaten Konsumausgaben sind deutlich zurückgegangen. Der Grund für die geringeren staatlichen Ausgaben liegt in den fehlenden finanziellen Mitteln und dem Rückgang von Schenkungen aus dem Ausland (wie wir später noch sehen werden).

Des Weiteren wirkt sich das hohe Handelsbilanzdefizit negativ auf die Entwicklung des BIP aus. Lediglich in den zwei Jahren (2000 und 2002), in denen man das Defizit senken konnte, trägt der Außenhandel positiv zum Wachstum bei. Die geringeren Konsumausgaben wurden in den letzten Jahren zu einem kleinen Teil von höheren Bauinvestitionen ausgeglichen. Diese sind sicher notwendig, um einen Wiederaufbau zerstörter Gebiete zu gewährleisten. Allerdings wären Investitionen in produktive Kapazitäten mindestens ebenso wichtig. Wie die untere linke Grafik zeigt, sind andere private Investitionen seit 1994 von einem bereits niedrigen Niveau von 10 Prozent inzwischen auf unter 5 Prozent gesunken. Und auch die staatlichen Entwicklungsausgaben sind mit knapp 2 Prozent auf einem historischen Tiefpunkt. Um die Defizite in der Handelsbilanz zu beseitigen, bedürfte es aber einen deutlichen Ausbau exportorientierter Sektoren, für die genau diese Ausgaben wichtig wären. Die preisbereinigten Ausgaben unten rechts bestätigen diese Resultate. Seit 2006 sind es vor allem die Bauausgaben, die gestiegen sind, während alle anderen Ausgabenkomponenten vor sich hindümpeln.

Schaut man auf die sektoralen Beiträge zum Wachstum der letzten 25 Jahre, wie in Abbildung 3 gezeigt, wird der Trend, dass für Exporte wichtige Sektoren immer mehr an Bedeutung verlieren, noch deutlicher. Die verarbeitende Industrie ist von 19 Prozent des BIP in 1994 auf nur noch 11 Prozent in 2017 gefallen. Der Anteil der Fischerei- und Landwirtschaft, zwei Sektoren, die typischerweise in Entwicklungsländern einen großen Teil der Wertschöpfung ausmachen, sind sogar von 13 auf weniger als 3 Prozent gesunken.

Abbildung 3

Löhne, Preise, Produktivität und Außenhandelsdefizit

Eine stabile Preisentwicklung ist eine wichtige Grundvoraussetzung für eine stabile wirtschaftliche Entwicklung. Gerade kleine und mittlere Unternehmen benötigen eine gewisse Planungssicherheit. Abbildung 5 zeigt, dass die Preisentwicklung in Palästina aber keineswegs stabil war. Unabhängig davon in welcher Währung man die Preisentwicklung betrachtet, sind sowohl die Inflationsraten an sich zu hoch, wie auch ihre Volatilität.

Abbildung 4

Diese starken Schwankungen wirken sich auch auf den Realzins aus, der für die Finanzierung privater Investitionen wichtig ist. In der rechten Grafik sind zum Vergleich die Bankzinsen in Palästina denen in Israel gegenübergestellt. Auch wenn reale wie nominale Zinsen in Palästina in der meisten Zeit niedriger sind als in Israel, tragen die starken Schwankungen dazu bei, eine vorausschauende Investitionsplanung zu verhindern. In einem derart unsicheren Umfeld werden Unternehmen sehr zaghaft sein, weil sich niemand sicher sein kann, wie hoch Kreditkosten und Profite in Zukunft seien werden.

Abbildung 6 fasst die Entwicklung von Produktivität, Reallöhnen und Lohnstückkosten zusammen. Die fehlende explizite Wachstumsstrategie, die auf die Förderung industrieller Arbeitsplätze setzt, wirkt sich selbstverständlich negativ auf die Produktivitätsentwicklung aus, die heute im Durchschnitt lediglich 1,6 Prozent höher ausfällt als 1994. An dieser Stelle lohnt es sich darauf hinzuweisen, dass zumindest in Westbank ein Produktivitätsanstieg von knapp 18 Prozent realisiert wurde, während im Gaza-Streifen die Produktivität heute um 29,4 Prozent geringer ist.

Abbildung 5

Die Reallohnentwicklung ist ebenso desaströs. So liegt der Reallohnindex in 2016 ganze 20 Prozent unter dem von 1995, was bedeutet, dass es dem Großteil der Bevölkerung heute wesentlich schlechter geht. Zudem haben sich die Reallöhne spätestens seit der Finanzkrise von der Produktivität entkoppelt. Wenn die Reallöhne aber nicht mit der Produktivität steigen, fehlt es prinzipiell an der nötigen einheimischen Nachfrage, um die produzierten Waren zu kaufen. Zudem können fallende Reallöhne ein Grund dafür sein, dass die privaten Investitionen in arbeitssparende Technologien ausbleiben, wie Alfred Kleinknecht in diesem Interview klarstellt.

Die fallenden Reallöhne hatten aber einen dämpfenden Effekt auf die Außenhandelsbilanz. Weil die Einheimischen bei einem geringeren Einkommen eben auch weniger aus dem Ausland kaufen können, ist das riesige Außenhandelsdefizit aufgrund der geringeren Kaufkraft der Arbeitnehmer von 60 Prozent auf 40 Prozent gefallen. Wir haben auf MAKROSKOP des Öfteren argumentiert, dass der reale effektive Wechselkurs, der das relative Verhältnis der inländischen zu den ausländischen Preisen darstellt, die wichtigste Determinante für den Außenhandel ist. Für Palästina müsste man demnach unterstellen, dass der reale effektive Wechselkurs zu hoch ist und sinken müsste, um das Defizit im Außenhandel in den Griff zu bekommen. Abbildung 6 zeigt aber, dass die Verbesserung im Außenhandel in den vergangenen 10 Jahren nicht durch ein fallendes relatives Preisniveau zustande gekommen ist. Egal, ob man nominale Wechselkurse, das relative Preisniveau zu Israel oder den realen effektiven Wechselkurs betrachtet, in keiner der Zeitreihen ist eine deutliche Abwertung zu erkennen. Der reale effektive Wechselkurs ist heute in etwas auf dem Niveau von 2008.

Abbildung 6

Offensichtlich sind die üblichen Substitutionseffekte in Palästina sehr gering. Veränderungen der relativen Preise scheinen keinen besonders großen Effekt auf die Außenhandelsbilanz zu haben. In der Grafik unten links zeigen wir Im- und Exporte relativ zum BIP und können erkennen, dass sich der Exportanteil völlig unbeeindruckt von irgendwelchen Bewegungen der relativen Preise auf einem niedrigen Niveau von unter 20 Prozent bewegt. Die Reduktion des Außenhandelsdefizits ist ausschließlich auf die geringeren Importe zurückzuführen, die – wie unten rechts zu sehen ist – von geringeren Reallöhnen begleitet wurden. Die Haushaltskonsolidierung der palästinensischen Regierung seit 2008 ist ein weiterer Faktor, der die Importdynamik beeinflusst haben wird und zur Reduktion des Außenhandelsdefizits beigetragen hat. Statt auf eine Förderung der einheimischen Industrie zu setzen, um den Exportanteil am BIP auf ein für aufstrebende Volkswirtschaften übliches Niveau zu heben, hat sich das Defizit reduziert, weil die Menschen so arm sind, dass sie sich die Importe nicht mehr im bisherigen Umfang leisten könnten.

Erste Schlussfolgerung und Ausblick

Palästina leidet an mindestens zwei Dingen: Einer enormen Instabilität der Lohn- und Preisentwicklung, die sich auch in den volatilen Wachstumsraten des realen BIPs widerspiegeln, sowie einem hohen Außenhandelsdefizit, das die Entwicklung einer eigenen Industrie quasi unmöglich macht. Eine eigene Währung könnte zwar die Möglichkeit eröffnen die eigene Industrie zu fördern, wird bei diesem riesigen Defizit aber kaum zu stabilisieren sein. Da relative Preisveränderungen auch in der Vergangenheit nur einen geringen Einfluss auf die Handelsbilanz hatten, ist zudem nicht zu erwarten, dass eine eigene Währung (kurzfristig) zur Förderung wichtiger Sektoren beiträgt. Vielmehr besteht die Gefahr, dass der Import lebensnotwendiger Güter erschwert werden könnte.

Die Strategie, das Defizit mit geringeren Staatsausgaben und/oder fallenden Reallöhnen zu verringern, ist jedoch ebenfalls keine nachhaltige Wachstumsstrategie und belastet insbesondere die Menschen, die ohnehin am Existenzminimum leben. Die Regierung sollte stattdessen investieren, um die für die Entwicklung wichtigen Exportsektoren auszubauen. Warum dies so schwierig ist, werden wir im zweiten Teil dieser Serie darlegen.


[i] Vergleichbar mit den Kerbhölzern der britischen Regierung im 17. Jahrhundert, gibt die PNA verbriefte Zahlungsversprechen (promissory notes) aus, um die Lohnzahlungen aufzuschieben.

Weitere Teile dieser Serie

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