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Klamme Kommunen | 20.03.2019 (editiert am 27.03.2019)

Wie raus aus dem Teufelskreis?

Sinnhaftigkeit hin oder her – die schwarze Null steht. Obwohl Bund und Länder Überschüsse erwirtschaften, lassen sie die Kommunen mit ihrer finanziellen Schieflage allein. Das könnte negative Folgen für das föderale Prinzip nach sich ziehen.

Während Bund und Länder von dem konjunkturell günstigen Umfeld der letzten Jahre profitieren und Schulden abbauen konnten, haben die Kommunen die Sparpolitik bitter zu spüren bekommen. Und die Lage könnte sich angesichts nun eingetrübter konjunktureller Aussichten weiter verschärfen. Mit den sogenannten Schuldenbremsen für die Länder besteht wenig Möglichkeit, den Kommunen unter die Arme zu greifen. Eine rechtzeitige stärkere Unterstützung wäre aber geboten, denn die kommunalen Ausgleichsmechanismen sind weiterhin unzureichend.

Insbesondere für strukturschwache Regionen entsteht so ein Teufelskreis. Kommunen mit wenig Einnahmen können kaum attraktive Leistungen für Einwohner und Unternehmen anbieten. Investitionen bleiben aus oder werden verschoben. Dies wiederum führt zur Abwanderung sowohl von Einwohnern als auch Unternehmen. Es sind Dynamiken, die es schon seit Ewigkeiten gibt. Dabei kann es auch für finanzstarke Kommunen sinnvoll sein, solche Dynamiken möglichst zu verhindern. Eine gleichere Verteilung der Finanzmittel bei einem Mehr an Finanzmitteln kann auch für sie attraktiv sein. Dafür sprechen einige Aspekte der kommunalen Einnahmenerzielung.

Die Kommunen generieren ihre Einnahmen durch Gewerbesteuer, Grundsteuer, Anteile an der Einkommen- und der Umsatzsteuer, sowie örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern. Zudem werden Gebühren und Beiträge erhoben. Weiterhin erhalten Kommunen finanzielle Mittel durch Finanzzuweisungen.

Bei Gewerbe- und Grundsteuer haben die Kommunen eine gewisse Einnahmeautonomie, da sie selbständig Hebesätze auf die Einkommensteuer festlegen können.[1] Daraus ergibt sich zur Einnahmesteuerung ein Spielraum für die Kommunen. Auf der anderen Seite befinden sie sich jedoch im ständigen Steuerwettbewerb mit anderen Kommunen. Zudem sind beide Steuerarten Gegenstand vielfältiger Reformbemühungen.

Von der Seite der Unternehmer wird die Abschaffung der Gewerbesteuer und ein Ausgleich über die Einkommensteuer gefordert. Ein weder aus kommunaler noch aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive geeigneter Vorschlag. Die steuerliche Belastung sollte sich nicht in noch stärkerem Maße einseitig auf die individuelle Ebene fokussieren, sondern weiterhin Unternehmen mit in die Pflicht nehmen. Immerhin profitieren sie von funktionsfähiger Infrastruktur und gut ausgebildeten Arbeitnehmern.

Bei der Grundsteuer ist eine Reform inzwischen unausweichlich, da vor allem die völlig veraltete Ermittlung der Einheitswerte für die Festsetzung der Bemessungsgrundlage durch das Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig festgestellt worden ist. Auch wenn die Reform – wie auch immer sie im Endeffekt ausgestaltet sein mag – zwangsläufig zu Umverteilungseffekten zwischen den Individuen führt, so ist davon auszugehen, dass das Gesamtvolumen der Grundsteuer kaum beeinträchtigt wird.[2] Die Grundsteuer ganz generell hat für die Kommunen den Vorteil, dass sie erhöht werden kann, ohne entsprechende Ausweichbewegungen der Betroffenen in größerem Ausmaß zu fürchten. Ausweichbewegungen können bei der Gewerbesteuer im Hinblick auf die Unternehmen in größerem Maße auftreten. Dennoch sind sowohl Gewerbe- als auch Grundsteuer sensible Einnahmeinstrumente.

An anderen Stellschrauben wie dem Anteil der Kommunen an der Einkommensteuer (15 Prozent der gesamten Einkommensteuereinnahmen) oder dem Anteil der Kommunen an der Umsatzsteuer (circa 2 – 3 Prozent) kann leichter gedreht werden als an der Gewerbe- und der Grundsteuer. Einkommensteueranteile erhalten die Kommunen für Einwohner, die mit Erstwohnsitz gemeldet sind. Die Verteilung erfolgt weder anhand des tatsächlich in der Kommune anfallenden Einkommensteueranteils, noch über eine gleichmäßige pro-Kopf-Verteilung. Eine Kombination aus diesen beiden Ansätzen über eine Schlüsselzahl wird verfolgt, um einen Anreiz für Kommunen zur Erzielung von höheren Einkommensteuereinnahmen zu bieten und gleichzeitig einer zu großen Ungleichverteilung zwischen den Kommunen vorzubeugen.

Inwiefern es sinnvoll ist, an dieser Stelle im System Leistungsanreize zu setzen, ist jedoch mehr als fraglich. Spezielle Politiken, um die Zahl der Einkommensteuerzahler in einer Gemeinde zu erhöhen, dürften insgesamt eher unvorteilhaft sein. Eine Gleichverteilung nach Köpfen erscheint an dieser Stelle der angemessenere Weg zu sein. Weiterhin bestimmt sich der kommunale Anteil an der Umsatzsteuer aus dem kommunalen Gewerbesteueraufkommen (25 Prozent), aus der Zahl sozialversicherungspflichtig Beschäftigter (50 Prozent) sowie aus der Summe der sozialversicherungspflichtigen Entgelte (25 Prozent). Auch hier ist es mehr als fraglich, ob dieser Verteilungsmechanismus gerecht ist – und vor allem, ob er bestehende Ungleichgewichte nicht weiter fördert und festigt.

Beiträge und Gebühren sind für bestimmte Bereiche und in einem nicht überbordenden Umfang sicherlich ein geeignetes Finanzierungsinstrument. Doch an dieser Stelle ist ein anderer Aspekt besonders erwähnenswert. Finanzschwache Kommunen müssen zwangsläufig mehr Anteil an öffentlich bereitgestellten Gütern wie Theater und Schwimmbäder über Beiträge oder Gebühren finanzieren, wollen sie diese in einem ähnlichen Umfang wie finanzstarke Kommunen bereitstellen. Mit der Folge, dass vor allem einkommensschwache Menschen belastet werden, denn die Umverteilung erfolgt durch den Zentralstaat und lässt außer Acht, ob jemand aus einer finanzschwachen oder einer finanzstarken Gemeinde kommt.

Örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern können die Kommunen selbstständig entwickeln und festsetzen. Diese haben jedoch ein eher geringes Aufkommen, da viele zu besteuernde Sachverhalte bereits abgegrast sind. Wichtig sind sie den Kommunen vor allem durch ihre Lenkungswirkung (zum Beispiel die Hunde- oder Vergnügungssteuer).

Aufgrund der Geringfügigkeit kommunaler Steuern besteht kaum Sorge zu einem interkommunalen Steuerwettbewerb. Lediglich die Zweitwohnungssteuer kann einen anderen Zweck als den ihr eigentlich angedachten nach sich ziehen. Die Idee ist generell, dass jene, die kommunale Leistungen wie die Infrastruktur in Anspruch nehmen, auch an der kommunalen Finanzierung beteiligt werden. Die Folge ist jedoch, dass sich diejenigen mit Zweitwohnung in einer anderen Kommune anmelden. Dadurch können sie die Zweitwohnungssteuer umgehen. Das kann durchaus lukrativ für die Kommunen mit Zweitwohnungssteuer sein, da somit mehr Bürger mit Erstwohnsitz bei ihnen gemeldet sind, welche nicht den kompletten Umfang an kommunalen Leistungen in Anspruch nehmen. Für Kommunen, welche auf eine Zweitwohnungssteuer verzichten, hat die Zweitwohnungssteuer anderer Gemeinden entsprechend negative Auswirkungen. Umso mehr sollte der Luxus einer zweiten und häufig unbenutzten Wohnung zentral besteuert werden.

Der kommunale Finanzausgleich erfolgt über die allgemeinen Finanzzuweisungen und ist –ebenso wie der bundesstaatliche Finanzausgleich – ein kompliziertes Konstrukt. Er findet über fest vorgesehene Mittelzuweisungen der Länder an die Kommunen statt. Der kommunale Finanzausgleich variiert in seinem Umfang und in seiner Ausgestaltung sehr stark zwischen den Ländern.

In Nordrhein-Westfalen beispielweise findet ein vertikaler Finanzausgleich mit horizontalem Effekt statt. Die Verteilung der für die Kommunen vorgesehene Finanzmasse berücksichtigt auf der Bedarfsseite zusätzlich zur Einwohnerzahl vier Ergänzungsansätze: Schüleransatz, Soziallastenansatz, Zentralitätsansatz, Flächenansatz. Die Finanzkraft auf der anderen Seite der Gleichung wird über die wichtigsten Steuereinnahmen der Kommunen ermittelt, wobei die Hebesätze von Gewerbe- und Grundsteuer durch einen fiktiven Hebesatz normiert werden. Letztendlich wird der Finanzbedarf zu 90 Prozent ausgeglichen, falls er größer als die Finanzkraft ist.

Das Vorgehen in NRW erscheint auf den ersten Blick recht umfänglich. Doch das täuscht. Durch diesen Mechanismus müssen Kommunen, deren Finanzkraft über ihrem Finanzbedarf liegt, nichts direkt abgeben. Generell geht es lediglich um eine zusätzliche Zuweisung der Länder. Weiterhin und insbesondere hilft das Finanzausgleichssystem durch die jeweiligen Länder jenen Kommunen herzlich wenig, die sich in den ärmeren Ländern befinden. Denn selbst wenn in den jeweiligen Ländern ein anständiger Ausgleich stattfindet, so können sich gewaltige Unterschiede zwischen Kommunen verschiedener Länder ergeben.

Leistungsanreize können durchaus auch auf kommunaler Ebene Sinn ergeben. Doch betreffen sie Stellen, die dafür nicht geeignet sind oder sie bringen gesamtgesellschaftlich nachteilige Konsequenzen mit sich. Kommunen können nur in begrenztem Ausmaß so agieren, wie das für Unternehmen oder Individuen der Fall ist. Aus diesem Grund ist es höchst unwahrscheinlich, dass finanzschwache Kommunen durch gutes Arbeiten einen Aufholprozess zu finanzstarken Kommunen starten können. Dafür sind sie zu sehr von äußeren Faktoren wie Regelungen von Bund und Ländern oder ansässigen Unternehmen abhängig. Faktoren, die mit einbezogen werden müssen, wenn gleichwertige Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet hergestellt werden sollen.

Um dieses Ziel zu erreichen, gibt es verschiedene Möglichkeiten. Der Bund kann sich in den Mechanismus der Finanzzuweisungen einklinken, um diesen gerechter zu machen. Weiterhin sollte ein interkommunaler Steuerwettbewerb so gut es geht vermieden werden. Schlussendlich müssen die Kommunen insgesamt finanziell besser ausgerüstet werden und ein stärkerer Ausgleich zwischen finanzstarken und finanzschwachen hat zu erfolgen. Diese Aspekte sind wichtig für die dauerhafte Wahrung des föderalen Prinzips.


[1] Bei der Gewerbesteuer müssen die Gemeinden mindestens einen Hebesatz von 200% anwenden. 200% ist derzeit auch der niedrigste Hebesatz, während der höchste Hebesatz bei 900% liegt.
[2] Von politischer Seite wird jedenfalls kommuniziert, dass es insgesamt zu keiner Mehrbelastung durch die Grundsteuer kommen soll. Das ist insofern eine Bemerkung wert, da die Einnahmen durch die Grundsteuer in den letzten Jahren stets gestiegen sind. Das wäre dann im Jahr der Reform nicht der Fall.

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