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EU | 29.04.2019

Eine Strategie für das „Soziale Europa“

Die Strukturpolitik darf nicht zu einem weiteren trojanischen Pferd der Liberalisierung im Namen der Wettbewerbsfähigkeit verkommen. Will man diesen Weg verhindern, dann reicht es nicht, dem Zurück zum status quo ante das Wort zu reden. Eine eigene, progressive Vision zur Zukunft der europäischen Strukturpolitik muss her.

Die Leserinnen und Leser von MAKROSKOP dürften die Enttäuschung über die sozialen Defizite der europäischen Integration ebenso teilen wie die Hoffnung, dass die EU nicht so bleibt, wie sie ist. Den Vorschlag, transnationale Hilfen für den Aufbau sozialer Mindestsicherungen in den ärmeren Mitgliedsländern bereitzustellen, werden die allermeisten Leserinnen und Leser daher wahrscheinlich spontan befürworten.

Nachfolgend geht es mir aber um etwas Spezielleres. Dass eine Maßnahme wünschenswert ist, heißt noch lange nicht, ihr einen politisch hohen Stellenwert einzuräumen. Was steht unter der Überschrift „Soziales Europa“ nicht alles in den progressiven Forderungskatalogen? Ein zusätzlicher Eintrag zur Errichtung eines Fonds für den Aufbau von Grundsicherungen würde da gar nicht weiter auffallen. Nein, ich möchte auf etwas anderes hinaus. Forderungen hat man viele, konkrete Projekte wenige. Ich schlage vor, die Gewährung transnationaler Hilfen für den Aufbau armutsfester Mindestsicherungen zu einem zentralen Projekt der kommenden Jahre zu erklären. Daher wird es mir nachfolgend auch darum gehen, das Vorhaben von anderen potenziellen Projekten, die sich um die soziale Dimension der europäischen Integration drehen, abzugrenzen. Aber wenden wir uns zunächst der Substanz des Vorschlags zu.

Ein soziales Projekt für die EU

Die Mindestsicherung ist der unterste Boden sozialer Sicherungssysteme. Sie ist zuständig, wo nicht nur kein Einkommen erzielt werden kann, sondern wo zudem auch keine andere Sozialleistung greift. Ihr Ziel ist die Vermeidung extremer Armut. Bei der Erreichung dieses Ziels unterscheiden sich die EU-Länder ganz erheblich. Die Forschungsliteratur, aber auch das social scoreboard der Europäischen Kommission geben gute Einblicke. Dabei zeigt sich, dass die Länder, deren Mindestsicherungen die Gewährung armutsfester Leistungshöhen besonders deutlich verfehlen, fast immer zur Gruppe der ärmeren Mitgliedsländer im Süden und Osten der EU gehören (sehr informativ ist bspw. dieses Papier von Björn Hacker). Wohl gemerkt geht es dabei immer um relative Armutsvermeidung, also um Armutsschwellen, die sich aus den Wohlstandsniveaus vor Ort ableiten.

Das Projekt bestünde nun darin, die Strukturfonds (nach Artikel 175 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU, AEUV – hier) um ein Programm zu ergänzen, das den ärmeren Ländern hilft, ihre eklatantesten Armutslücken zu schließen (im Anschluss an einen Vorschlag von Thorsten Kingreen, siehe Seite 33 hier). Dabei könnte es sich um einen neuen, sechsten Strukturfonds handeln oder um ein neues Programm innerhalb des Europäischen Sozialfonds, der in der Förderperiode von 2014-2020 mit ungefähr 83 Mrd. Euro ausgestattet ist. Unterschreitet ein Land ein bestimmtes Wohlstandsniveau und definiert es ein Existenzminimum, das es künftig sichern will, soll es unterstützende Mittel aus dem Fonds abrufen können. Die Förderung sollte sich auf einen bestimmten Sockel der Armutsvermeidung beschränken, etwa – in einem ersten Schritt – auf die Sicherung von 40% des Medianlohns des Landes (eine moderate Zielsetzung). Die zielgenaue Mittelverwendung muss sichergestellt sein und kontrolliert werden. Darüber hinaus aber darf es keine Auflagen, vor allem keine sachfremden Auflagen wie die Durchführung von Strukturreformen in anderen Bereichen als der sozialen Mindestsicherung, geben.

Perfekte Pläne finden sich für das Projekt in keiner Schublade. Aber Planung und Debatte müssten auch nicht von Null beginnen. Stellvertretend für viele andere seien die Arbeiten des Teams um den Ökonomen und ehemaligen belgischen Arbeitsminister Frank Vandenbrouke genannt (siehe insbesondere den Beitrag in diesem Band, eine Frühfassung ist hier online gestellt) und die deutschsprachigen Gutachten des Juristen Thorsten Kingreen (hier) sowie des Politikwissenschaftlers Benjamin Benz (hier).

Der europäischen Kompetenzordnung Rechnung tragen

Viele Ideen und Forderungen in den Europaprogrammen progressiver Parteien und Verbände adressieren die Mindestsicherung. In der Regel geht es dabei um die Definition von Mindeststandards, die alle einhalten sollen. Das vorgeschlagene Projekt setzt sich davon ab, indem es statt auf sanktionsbewehrte Vorgaben auf ein faires Angebot setzt, das von den ärmeren Ländern abgerufen werden kann und hoffentlich wird, aber nicht abgerufen werden muss. Es will unterstützen, nicht bestrafen. Würde man lediglich Verpflichtungen anstreben, könnte man im Erfolgsfall zwar Länder, die die Vorgaben verfehlen, vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen. Den Schwierigkeiten armer Länder, die Schließung ihrer Armutslücken zu finanzieren, hätte man aber nicht Rechnung getragen. Die Abwesenheit eines generösen Sozialstaats, das ist ein klares Ergebnis der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung, ist mindestens ebenso sehr Ausdruck ökonomischer Rückständigkeit wie Resultat fehlenden politischen Willens (siehe den Beitrag von Herbert Obinger über die „Sozio-Ökonomische Theorie des Wohlfahrtsstaats“ in diesem Band.)

Der Verzicht auf einen für alle verbindlichen Rechtsrahmen hat aber noch einen anderen Vorteil: Die Kompetenz der europäischen Organe, Vorgaben für Mindestsicherungen zu verabschieden, steht auf unsicherem Fundament. Das liegt daran, dass der Artikel 153 des AEUV zwar grundsätzlich Richtlinien im Sozialbereich ermöglicht (hier). Thorsten Kingreen argumentiert, dass es vom zugrunde gelegten Arbeitnehmerbegriff abhängt, ob hierbei auch etwa die Grundsicherungen im Alter und bei Erwerbsminderung erfasst werden. Wohl nicht erfasst werden aber selbst bei der Anwendung eines sozialrechtlichen statt arbeitsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs die Grundleistungen zum allgemeinen Lebensunterhalt, die in Deutschland in den Paragraphen 27ff. des Sozialgesetzbuchs XII geregelt werden (Seite 25 hier). Man müsste, um eine europäische Kompetenz für Mindeststandards bei der Sozialhilfe zu bejahen, diese schon als Maßnahmen der beruflichen Eingliederung (nach Art. 153 Absatz 1 Buchstabe h AEUV) interpretieren. Benjamin Benz schlägt vor, so vorzugehen (Seiten 21-25 hier). Aber das ist europarechtlich ein zumindest ungewisses Projekt.

Ist es nicht unangemessen „legalistisch“, sich bei der Identifikation gangbarer Wege in ein sozialeres Europa allzu sehr von der europäischen Kompetenzordnung leiten zu lassen? Sollte man nicht mutiger voranschreiten, also erst einmal politisch mobilisieren und anschließend schauen, was rechtlich geht? Ich möchte dagegenhalten. Denn es besteht die Gefahr reiner Symbolpolitik, die Sand in die Augen streut. Ein gutes Beispiel für so etwas ist die Debatte über eine europäische Mindestlohnrichtlinie. Die Forderung macht sich in Reden und Wahlprogrammen gut (siehe Seite 11 des SPD-Wahlprogramms hier). Aber die europäische Kompetenzordnung gibt die Ermächtigung zur Verabschiedung einer solchen Richtlinie nicht her. Artikel 153 Absatz 5 des AEUV schließt genau das aus. Dieser Umgang mit dem „Sozialen Europa“ ist zynisch und der Umgang mit den potenziellen Wählerinnen und Wählern ist es auch.

Aber wir haben doch die „Säule“?

Aber stellt sich die Lage seit der feierlichen Proklamation der Europäischen Säule sozialer Rechte (hier) im November 2017 nicht anders dar? Die doch ein europäisches Recht auf und eine europäische Zuständigkeit für Mindestsicherungen zu verkünden scheint, wenn sie unter Nummer 14 darlegt: „Jede Person, die nicht über ausreichende Mittel verfügt, hat in jedem Lebensabschnitt Recht auf angemessene Mindesteinkommensleistungen, die ein würdevolles Leben ermöglichen, und einen wirksamen Zugang zu dafür erforderlichen Gütern und Dienstleistungen“? Nein, keineswegs. Denn die in der „Säule“ beschriebenen Ziele haben nichts mit der Verlagerung neuer Kompetenzen auf die europäische Ebene zu tun. Die Kompetenzen des europäischen Gesetzgebers sind nach der „Säule“ keine anderen als zuvor.

Leider ist auch nicht erkennbar, dass die europäischen Organe die bestehenden Regeln, etwa Haushaltsvorgaben oder Grundfreiheiten, nunmehr verstärkt im Lichte der „Säule“ auslegen würden. Bitte erinnern Sie sich, dass die italienische Regierung jüngst genau das umsetze, was die „Säule“ in Nummer 14 vorgibt: Sie führte erstmals eine universale Mindestsicherung ein, und zwar in Höhe von 780 Euro ab 1.4.2019 (hier). Knapp 1,5 Millionen Familien sollen von den neuen Leistungen profitieren. Das war ein großer Schritt und zweifellos fiskalisch anspruchsvoll, die jährlichen Kosten werden auf 7-8 Mrd. Euro geschätzt. Hätten die europäischen Organe bei der Drohung mit Sanktionen wegen Verstößen gegen die Haushaltsregeln nicht in Rechnung stellen müssen, dass die Italiener hier einem in der „Säule“ definierten sozialen Recht zur praktischen Geltung verhelfen? Nichts dergleichen war zu beobachten. Die Proklamation der „Säule“ machte keinerlei Unterschied – für nichts. Etwas weniger Sakralisierung dieser Nebelkerze hätte es in den sozialdemokratischen und gewerkschaftlichen Sonntagsreden daher auch getan.

Zurück zu den Kompetenzen zur Verabschiedung europäischer Richtlinien. Forderungen zum „Sozialen Europa“, die bei genauerer Hinsicht spätestens an der fehlenden Kompetenznorm scheitern, lassen sich leicht aufeinandertürmen. Sie kosten nichts und tun niemandem weh, weil sie zwar eine rhetorische Leerstelle füllen, aber garantiert nicht umgesetzt werden müssen. Dafür garantieren sie Enttäuschungen, die sich, wenn sie immer wieder geweckt werden, am Ende gegen das europäische Projekt in Gänze wenden. Wenn die Bekämpfung von Armut in Europa mehr sein soll als Rhetorik, dann muss sie Wege erschließen, die auch wirklich gangbar sind.

Umverteilung in die richtige Richtung

Das Projekt geht mit Umverteilung zwischen Ländern einher. Die Bereitschaft zur transnationalen Solidarität ist leicht verkündet, aber schwer durchgesetzt. Mitunter, etwa bei den Rufen nach europäischen Fiskaltransfers nach Vorbild des deutschen Länderfinanzausgleichs (Seite 389 hier als ein Beispiel unter vielen), wird die Umverteilungsbereitschaft der europäischen Bürgerinnen und Bürger in allzu optimistischen Farben gemalt.

Die notwendigen Mittel für Hilfen beim Aufbau sozialer Mindestsicherungen sind allerdings viel überschaubarer als jene, die für einen europäischen Länderfinanzausgleich quer über den Kontinent verschoben werden müssten. Vor allem ist ihr Umfang frei wählbar. Es wäre mit genau jenem Betrag zu beginnen, auf den die EU-Länder, zuvörderst natürlich die Nettozahler sich in einem ersten Schritt einigen könnten. Die Hoffnung lautet freilich, dass dieser Beitrag hoch genug sein wird, um den ärmeren Ländern ein Angebot zu machen, das so attraktiv ist, dass es von ihnen nicht leichtfertig ignoriert werden kann. Als Ausgangspunkt sei vorgeschlagen, sorgsam zu prüfen, welche Mittel notwendig wären, um das Armutsrisiko unterhalb der 40%-Schwelle in den ärmeren EU-Mitgliedsländern zu eliminieren, und dann von einer hälftigen Teilung der Mittel zwischen EU-Strukturpolitik und Zielländern auszugehen. Berechnungen des Teams um Frank Vandenbrouke legen nahe, dass die hierfür notwendigen Transfers beherrschbar wären (Seite 303 des Beitrags in diesem Band).

Vor allem aber wäre sichergestellt, dass es sich um Transfers von reicheren zu ärmeren Ländern handeln würde. Das Gegenmodell zur hier notwendigen transnationalen Umverteilung nach dem Solidaritätsprinzip ist die Umverteilung nach dem Versicherungsprinzip. Hierauf beruht die Idee einer Europäischen Arbeitslosen-Rückversicherung. In der Debatte werden ihr gerade deshalb Chancen eingeräumt, weil sie neutrale Umverteilungswirkungen verspricht: Mal profitiert und zahlt diese Ländergruppe und mal jene, aber auf lange Sicht gibt es keine Geber und Nehmer (so etwa hier).

Kurz- bis mittelfristig aber muss sich diese Neutralität keineswegs einstellen. Man stelle sich vor, das für äußere Irritationen besonders anfällige deutsche Exportmodell erschöpfe sich, angestoßen beispielsweise durch einen hoffentlich nicht eintretenden Crash der chinesischen Volkswirtschaft. Nirgendwo in der EU würde die Arbeitslosigkeit so rasch und so stark steigen wie in Deutschland. Nach dem Versicherungsprinzip würde nunmehr Deutschland zum Hauptnehmer aus dem gemeinsam gefüllten Rückversicherungsfonds, was einer Umverteilung von Ländern wie Griechenland und Rumänien nach Deutschland entspricht. Ob das so akzeptiert würde, ist mit einem großen Fragezeichen zu versehen.

Transnationale Umverteilung zwischen den mit sehr unterschiedlichen Wohlstandsniveaus ausgestatteten EU-Ländern muss bis auf weiteres, so meine ich, kompatibel mit dem Prinzip der Solidarität sein, der Solidarität der Reicheren mit den Ärmeren. Gewiss, auch die Bereitschaft zu solcher Umverteilung lässt sich überspannen. Aber Umfragen legen nahe, dass wir zumindest von einer gewissen Bereitschaft zu solcher Umverteilung ausgehen dürfen (siehe etwa Maurizio Ferrera kurz vor der Conclusion hier). Sie würde mit dem Projekt einem neuen Praxistest ausgesetzt. Entscheidend ist an dieser Stelle, dass der Test bei Umverteilungen in „falscher“ Richtung wahrscheinlich nicht bestanden würde. Daher ist das Projekt transnationaler Hilfen für die Armutsbekämpfung in ökonomisch schwachen Ländern nicht nur der Idee eines europäischen Mindestlohns, sondern auch dem Projekt einer Europäischen Arbeitslosen-Rückversicherung überlegen – hinsichtlich Zielgenauigkeit, europarechtlicher Machbarkeit und normativer Stabilisierbarkeit.

Die Zukunft der europäischen Strukturpolitik

Das Projekt der Förderung von Mindestsicherungen bewegt sich im Kontext der Debatte um die Zukunft der europäischen Kohäsionspolitik. Die Bilanz dieser Politik war schon immer gemischt. Aber derzeit ist besondere Vorsicht geboten. Die Strukturpolitik droht auf Abwege geraten.

Zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Beitrags (im April 2019) sind die Dinge noch im Fluss, aber einige neue Richtungen lassen sich bereits erkennen. Erstens, es sieht nach generellen Kürzungen aus. Am 2. Mai 2018 hat die Kommission ihren Entwurf für den Mehrjährigen Finanzrahmen der Jahre 2021 bis 2027 vorgelegt (hier). Die Finanzplanungen sehen Kürzungen der Mittel zur Kohäsionspolitik in der Größenordnung von 10% vor, bei den Sozialfonds soll um ungefähr 7% gekürzt werden. Zweitens, die Strukturfonds sollen stärker an die makroökonomischen Konditionalitäten des europäischen Semesters gekoppelt werden. Das bedeutet konkret: Wer etwa empfohlene Strukturreformen nicht durchführt oder Haushaltsvorgaben verfehlt, dem werden die abgerufenen Mittel gekürzt.

Noch unübersichtlicher werden die Dinge, wenn wir, drittens, die Debatte um das Eurozonenbudget mitdenken. Am 21. Februar 2019 legten Frankreich und Deutschland einen gemeinsamen Vorschlag zur Schaffung eines neuen „Haushaltsinstruments der Eurozone“ vor (hier ein Bericht). Der Vorschlag hat deutlich mehr im Dunklen gelassen als erhellt. Aber deutlich wurde: Es soll sich nicht um ein Instrument der makroökonomischen Politik handeln. Vielmehr sollen Anstrengungen für Strukturreformen „belohnt“ werden. Das ist nicht weit weg von den Vorstellungen der Kommission zur künftigen Ausgestaltung der Kohäsionspolitik. Offenbar erleben wir eine Umwidmung der Zwecke des strukturpolitischen Arms der EU. Es dürfte künftig verstärkt darum gehen, den bisher nur schwach oder überhaupt nicht sanktionsbewehrten EU-Vorgaben im Rahmen des europäischen Semesters zur Wirkung zu verhelfen. Bei den dort angemahnten Strukturreformen handelt es sich bekanntlich häufig um Arbeitsmarktflexibilisierungen.

Die Strukturpolitik darf nicht zu einem weiteren trojanischen Pferd der Liberalisierung im Namen der Wettbewerbsfähigkeit verkommen. Will man diesen Weg verhindern, dann reicht es nicht, dem Zurück zum status quo ante das Wort zu reden. Eine eigene, progressive Vision zur Zukunft der europäischen Strukturpolitik muss her. Die Sozialsysteme sind „Strukturen“ im besten Sinne, und schon immer verfolgte die Strukturpolitik mittelbar auch soziale Zwecke (wenn sie auch mitunter etwas vorschnell der europäischen Sozialpolitik zugeschlagen wurde). Die Unterstützung mitgliedstaatlicher Programme zur Armutsbekämpfung könnte solch eine Vision sein.

Die Herausforderungen der innereuropäischen Freizügigkeit

Aber warum sollte das Projekt im wohlhabenderen Norden der EU vermittelbar sein? Keine Frage, Hilfen beim Aufbau von Mindestsicherungen wären, wie wir gesehen haben, ein Ausdruck von innereuropäischer Solidarität. Aber nicht nur. In einem zusammenwachsenden Europa hat fehlende Armutsbekämpfung in den ärmeren Ländern immer auch Rückwirkungen auf die reicheren Länder. Sie äußern sich vor allem über die innereuropäische Armutsmigration.

Machen wir uns klar, dass mit den Westbalkanstaaten neue Beitrittskandidaten vor den Toren der EU stehen, die noch einmal deutlich ärmer sind als die derzeit ärmsten EU-Mitglieder Bulgarien und Rumänien (Daten hier). Die Beitritte sind nur eine Frage der Zeit und neue Wellen der Armutsmigration sind vorprogrammiert. Deutschland wird eines der bevorzugten Zielländer sein, weil es mit einer besonderen Kombination von Pull-Faktoren ausgestattet ist: Es verfügt über ein vergleichsweise hohes Wohlstandsniveau, einen vergleichsweise generösen Sozialstaat, der unter anderem Lohnzuschüsse gewährt, und gleichzeitig über einen Arbeitsmarkt mit mittlerweile groß dimensioniertem Niedriglohnsektor, in dem gering qualifizierte Zuwanderer besser Aufnahme finden als etwa auf dem dänischen Arbeitsmarkt (Martinsen und Werner hier).

Heute und in absehbarer Zeit ist die EU durch ein beachtliches Wohlstandsgefälle, durch dezentral organisierte und finanzierte Sozialstaaten und durch eine europarechtlich höchst effektiv geschützte Personenfreizügigkeit charakterisiert. An all diesen Parametern wird sich mittelfristig nicht viel ändern. Die reicheren Länder werden sich daher auf mehr Armutsmigration einstellen müssen. Es kann lediglich darum gehen, Armutsmigration in für die Zielländer vertretbaren Grenzen zu halten. Wer das will, wird dazu beitragen müssen, dass die Ärmsten in armen Ländern zumindest nicht vor dem Nichts stehen – anders geht es nicht. Diese Zusammenhänge sind auch in Ländern wie Deutschland vermittelbar.

Diese Überlegungen geben auch einen Zeitrahmen vor, in dem die ersten Reformschritte günstigstenfalls abgeschlossen werden sollten: vor der nächsten Beitrittsrunde. Die Zeit für die Verständigung auf erste Zielvorgaben wäre hingegen jetzt, vor Abschluss der Verhandlungen über den nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen, der sonst – entgegen der Gepflogenheiten – während seiner Laufzeit überarbeitet werden müsste.

Ausblick

Der Teufel steckt in den Details. Zahlreiche Fragen wären zu klären, bevor mit dem Aufbau eines Hilfsprogramms für die Errichtung von Mindestsicherungen in ärmeren EU-Ländern begonnen werden kann. Ein paar von ihnen seien beispielhaft genannt. Was ist, wenn eine kleine Anzahl von Ländern – oder nur ein einziges – nicht an der Finanzierung mitwirken will? Lässt man das Projekt dann scheitern oder wäre auch eine Struktur jenseits des EU-Haushalts denkbar? Wie genau soll sich die von den Zielländern geforderte finanzielle Mitwirkung zu den Verschuldungsregeln in EU und Eurozone verhalten? Könnte beispielsweise für korrespondierende Anteile an der Verschuldung der Länder gemeinsam garantiert werden, um etwaige Abstrafungen durch die Finanzmärkte zu vermeiden? Und was, wenn ärmere Länder den eigenen Anteil einfach nicht aufbringen können – gibt es dann nichts aus dem neuen Strukturtopf?

Zudem, wo genau soll die länderbezogene Wohlstandsschwelle liegen, unterhalb derer Hilfen gewährt werden sollen, und soll es eine fixe oder eine gleitende Schwelle sein? Wie präzise können und sollen die Vorgaben für die Mittelverwendung ausgestaltet werden? Ein besonders ausgeprägter Detailteufel scheint mir in folgenden Fragen zu lauern: Sollen Hilfen tatsächlich nur für zusätzliche Anstrengungen gewährt werden? Was ist mit den ärmeren Ländern, die schon jetzt vergleichsweise viel für die Armutsbekämpfung tun (Ungarn dürfte hierfür ein Beispiel sein) – soll der bereits geleistete Aufwand ohne Förderung verbleiben? Wenn nein, würde das die notwendigen Transfers deutlich vergrößern. Wenn ja – wäre das Ergebnis dann nicht eine faktische Belohnung bisheriger Versäumnisse in der Armutsbekämpfung?

Das alles sind herausfordernde Fragen. Aber sie sind lösbar, politischen Willen vorausgesetzt. Es wäre verfehlt, große und schnelle Schritte zu erwarten. Dafür sind die Probleme der Armutsbekämpfung zu komplex, die beteiligten Länder zu heterogen und die Verteilungsfragen zu brisant. Immerhin: Die Entwicklung eines europäischen Grundsicherungsrahmens hat es als Ziel in den 2018 vereinbarten Koalitionsvertrag der deutschen Regierung geschafft (Zeilen 170-174 hier). Die für das zweite Halbjahr 2020 anstehende deutsche Ratspräsidentschaft bietet Gelegenheit, um die Optionen auszuloten und die ersten Schritte zu gehen.

Dieser Text erscheint in leicht veränderter Fassung und ohne Literaturverweise in dem von Wolfgang Lemb herausgegebenen Band „Für ein Europa mit Zukunft: Nachhaltig investieren – Gute Arbeit schaffen – Soziale Dimension stärken“ (Arbeitstitel). Ich danke Elias Kerperin für seine professionelle Unterstützung der Recherchen und Florian Rödl sowie Fritz W. Scharpf für wertvolle Hinweise.

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