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Länder | 12.04.2019 (editiert am 18.04.2019)

Krise in Palästina – Ein steiniger Weg

Vor Palästina liegt ein steiniger Weg. Damit das Land vorankommt, müssen die ökonomischen und institutionellen Rahmenbedingungen fundamental geändert werden. Denn ohne wirtschaftliche Perspektiven ist auch eine Zwei-Staaten Lösung nicht denkbar.

Die wirtschaftliche Entwicklung Palästinas ist von einer hohen Abhängigkeit des Konsums sowie großer Instabilität geprägt. Der jahrelange Verfall der Produktionsstrukturen hat die industrielle Basis fast vollständig zerstört. Und das Pariser Protokoll, das die institutionellen Rahmenbedingungen der palästinensischen Wirtschaft bestimmt, wirkt wie eine Zwangsjacke. Diese katastrophalen Rahmenbedingungen und Entwicklungen schlagen sich in den Salden der palästinensischen Wirtschaft wieder, die zeigen, wie abhängig das Land von internationalen Geldzuflüssen ist.

Die Salden der palästinensischen Wirtschaft

Ein hohes Leistungsbilanzdefizit bedeutet Ex-Post immer eine Verschuldung im Ausland. Da mehr ausgegeben als eingenommen wird, muss ein Nettoaufbau von Verbindlichkeiten die Folge sein (Paul Steinhardt hat dies zum Beispiel hier gezeigt). Palästina ist also davon abhängig, dass auch in Zukunft ausländische Banken die Forderungen gegen palästinensische Banken halten wollen, die das Leistungsbilanzdefizit mit sich bringt. Tun sie dies nicht mehr, ist eine Überweisung ins Ausland nicht mehr möglich. Solange das Ausland auf diese Weise Geldvermögen in Palästina bildet (Forderungen gegenüber Palästina), müssen Privatsektor und Regierung sich in der Summe verschulden.

Da die Datenlage in Palästina selbstverständlich nicht so detailliert ist, wie wir es aus entwickelten Ländern kennen, ist die auf MAKROSKOP übliche Analyse der Finanzierungssalden mit etwas Vorsicht zu genießen. Da die staatlichen Defizite sowie das Leistungsbilanzdefizit bekannt sind, konnten wir die Finanzierungssalden des Privatsektors als Restgröße berechnen. Bei einem Außenhandelsdefizit von 40 – 60 Prozent ist es kaum verwunderlich, dass der Privatsektor netto verschuldet ist, wie in Abbildung 1 dargestellt.

Abbildung 1
Quelle: PMA; Eigene Berechnungen

Um diese Abbildung zu verstehen, sind einige Anmerkungen unabdingbar. Die durchgezogenen Linien stellen die offiziellen Salden dar, also die Neuverschuldung der Regierung sowie die Leistungsbilanz (und den Finanzierungssaldo des Privatsektors als Restgröße). Der Staatssektor macht demnach über den gesamten betrachteten Zeitraum keine allzu großen Defizite.

Dieses Bild ist allerdings völlig verzerrt, weil die Regierung offiziell kaum Ein- und Ausgaben hat. Ein großer Teil der Regierungsausgaben wird über den gesamten Zeitraum durch Schenkungen finanziert, die nicht in der offiziellen Statistik gezählt werden. Des Weiteren wird ein großer Teil der einheimischen Einkommen im Ausland erwirtschaftet (größtenteils in Israel). Dieser Zufluss von Primäreinkommen führt dazu, dass die Leistungsbilanz zeitweise deutlich geringer ausfällt als die Handelsbilanz. Anhand der grünen Linien wird deutlich, dass das Handelsbilanzdefizit zeitweise von einem enormen Nettozufluss von Devisen begleitet wurde, welche die Leistungsbilanzstatistik verringert haben.

Die Überweisungen aus dem Ausland bestehen zumeist aus Spenden und Rücküberweisungen (sogenannten Remittances) von Palästinensern, die im Ausland arbeiten. Auch wenn im Jahr 2008 alle Sektoren offiziell nahezu ausgeglichen waren, hat der Staat durch Transfers aus dem Ausland 25 Prozent mehr ausgegeben als eingenommen. Darüber hinaus verhalf der starke Anstieg der Spenden und der Überweisungen der palästinensischen Wirtschaft im Vorfeld der globalen Finanzkrise dabei, das Leistungsbilanzdefizit zu reduzieren und gleichzeitig ein massives Außenhandelsdefizit zu verzeichnen. Die höheren öffentlichen Ausgaben und der Zustrom von Devisen führten sogar dazu, dass der Privatsektor minimale Überschüsse erwirtschaften konnte (obwohl das Defizit des Privatsektors seit 2000 ohne die Überweisungen im Durchschnitt 35 Prozent betragen würde).

Nach der Finanzkrise und dem Einbruch des Ölpreises gingen die Spenden deutlich zurück, unter anderem weil ein substantieller Anteil der Geldgeber jene arabischen Länder waren, die selbst von den Einnahmen der Rohstoffpreise abhängig sind. Der Rückgang der Einnahmen zwang die Regierung zu einem Sparkurs, was wiederum zu geringeren Einnahmen und entsprechend höheren Defiziten im Privatsektor führte. Der Einnahmeschock der PNA führte zudem dazu, dass das Land in Zahlungsrückstände geriet und Schuldscheine ausstellte, um die laufenden Rechnungen bezahlen zu können. Die Akkumulation dieser Zahlungsrückstände hat sich in den letzten Jahren deutlich verschärft. Die Schuldenquote betrug 2017 knapp 43 Prozent des BIPs, wenn man die Zahlungsrückstände hinzurechnet, die dann über die Hälfte der Verschuldung ausmachen. Ein großer Teil der Verbindlichkeiten Palästinas besteht zudem aus Krediten bei ausländischen Banken.

Neben der Abhängigkeit von Devisenzuflüssen ergeben sich weitere Auswirkungen der Salden auf das Geldsystem in Palästina. Leistungsbilanzdefizite bedingen, wie gesagt, einen Nettoaufbau von Auslandsverschuldung. Dieser Nettoaufbau kann in drei Formen auftreten: Direktinvestitionen, Erhöhung der Auslandsverschuldung oder Verringerung des Auslandsvermögens (was einem Rückgang der Devisenreserven gleichkommt).

Direktinvestitionen werden in der Regel positiv gesehen, da sie häufig längerfristig ausgelegt sind und tendenziell die produktive Basis des Landes erhöhen. In Palästina hingegen spielen sie – wenig verwunderlich bei der politischen und wirtschaftlichen Instabilität – kaum eine Rolle. Stattdessen stehen den Defiziten im Außenhandel (neben den Schenkungen aus dem Ausland) vor allem der Verkauf von Auslandsaktiva der palästinensischen Banken gegenüber (sowie zum Teil auch der Verlust von Währungsreserven). Allein im Jahr 2016 sank der Reservebestand der PMA um knapp 270 Millionen US-Dollar.

Das Leistungsbilanzdefizit sollte also schnellstmöglich behoben werden, um eine Währungskrise zu vermeiden. Diese würde zwangsläufig erfolgen, sollten ausländische Banken irgendwann nicht mehr bereit sein, Forderungen gegen ihre palästinensischen Partner zu halten und Auslandsüberweisungen verweigern. Sinken die Devisenreserven, wird die Regierung zudem Probleme bekommen, ihre Auslandskredite bei Fälligkeit zu begleichen.

Kapitalmarktfinanzierung und eigene Währung?

Bezüglich der Finanzierung des Staates über die Herausgabe von Anleihen stellt sich zunächst einmal die Frage, welche Möglichkeiten der Staatsfinanzierung insgesamt in Frage kommen: Die Finanzierung über Anleihen mit einer Zentralbank, die (1) am Primärmarkt aktiv ist (also die Anleihen direkt von der Regierung kauft) oder (2) „nur“ am Sekundärmarkt tätig ist (also Anleihen zum Beispiel von Banken erwirbt), sowie (3) einer Kapitalmarktfinanzierung über die Emittierung einer Anleihe in Fremdwährung.

Wie Paul Steinhardt und Dirk Ehnts hier und hier zeigen, gibt es zwischen der ersten und zweiten Variante praktisch kaum einen Unterschied. Solange die Zentralbank am Anleihenmarkt interveniert und Staatsschulden aufkauft, kann sie die Zinsen – unabhängig vom Schuldenstand – stabil und niedrig halten. Jedem Freimarktideologen wird das natürlich nicht passen, jedoch sind Staatsanleihen als sichere Anlage eine Grundvoraussetzung für weitgehende Stabilität am Finanzmarkt. Diese Anleihen dienen als sogenannte Benchmark Securities, also Verbriefungen, an denen sich der gesamte Markt orientiert, da das Risiko der Zahlungsunfähigkeit eines Staates bei Verschuldung in eigener Währung gleich null ist.

Auf diese Weise beeinflussen die Zinsen auf Staatsanleihen die Kreditkurve in der gesamten Volkswirtschaft. Die Daten der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIS) zeigen eindrucksvoll, welch gewaltige Rolle die Staatsschulden in allen Ländern dieser Erde spielen.

Abbildung 2

In vielen Entwicklungs- und Schwellenländern kommt es aber natürlich auch darauf an, wie das Mandat der Zentralbank gestaltet ist, wie deren Führung in der Praxis abläuft, und in welcher Währung sich die Länder verschulden. Für viele staatliche Anleihenmärkte in den Schwellenländern ist eine geringe Liquidität der gehandelten Wertpapiere charakteristisch, die sich aus einer Vielzahl verschiedener zusätzlicher Faktoren ergibt – wie einer geringen Größe des Kapitalmarktes, geringen Ersparnissen der einheimischen Investorenbasis oder einer ineffizienten Marktstruktur. Die mangelnde Liquidität führt zu höheren Kursen, da die Anleger eine Prämie für das Halten illiquider Staatsanleihen verlangen. Das behindert in letzter Konsequenz den Aufbau einer verlässlichen Zinskurve, die als (risikoloser) Bezugspunkt für andere Wertpapiere und Investoren dienen könnte.

In Palästina sind eine Reihe dieser Merkmale gegeben, die eine effiziente kapitalmarktgestützte Finanzierung einschränken. Erstens ist der Kapitalmarkt sehr klein und auf eine geringe Anzahl an Teilnehmern beschränkt, was zu hohen Transaktionskosten und wenig Wettbewerb sowie zu einer geringen Liquidität führen würde. Darüber hinaus schließt diese Marktstruktur die Möglichkeit der Einführung eines sogenannten Primary Dealer Systems aus. Dieses System über Primärhändler – also Banken, Broker-Händler oder andere Finanzinstitute, die in der Lage sind, Geschäfte mit einer Notenbank zu tätigen – wird als die beste Möglichkeit gesehen, einen Markt für Staatsanleihen zu entwickeln, da er die Generierung einer stabilen Nachfrage erleichtert und die Finanzierungskosten senkt.

Zweitens sind die Kapitalmarktteilnehmer sehr klein. So ist fraglich, ob die Finanzinstitute, die normalerweise die Nachfrage nach Staatsanleihen aufnehmen sollten (d.h. Banken, Investmentbanken, Investmentfonds, Versicherungen oder Pensionsfonds), in der Lage sind, dies effektiv zu tun. Der Wert aller gehandelten Wertpapiere liegt bei unter 500 Millionen US-Dollar, während sich der Gesamtmarktwert aller Unternehmensaktien auf 3,4 Milliarden US-Dollar beläuft. Wie bereits erwähnt, übersteigt allein das palästinensische Handelsdefizit bereits 5 Milliarden US-Dollar.

Auch würde es die vorhersehbare geringe Liquidität der Staatsanleihen erschweren, Sekundärmarktaktivitäten zu fördern. Bei der Ausgabe von Staatsanleihen ist der palästinensische Staat somit derzeit auf Nachfrage aus dem Ausland angewiesen. Doch dass die internationalen Investoren halbwegs bezahlbare Zinsen akzeptieren würden, kann bei der politischen Lage, der wirtschaftlichen Produktionsstruktur und den massiven Defiziten so gut wie ausgeschlossen werden.

Für die Regierung würde dies schlicht bedeuten, dass Schulden in einer Währung aufgenommen werden müssen, die sie selbst nicht herstellen kann, um diese Schulden (und Zinsen) später zu bedienen. Ohne eine Zentralbank, die durch Kauf und Verkauf staatlicher Anleihen in der einheimischen Währung den Kapitalmarkt stabilisieren kann, ist das finanzpolitisches Harakiri. Die palästinensische Regierung wäre vollkommen abhängig von den Launen der Finanzmärkte, die das Zinsniveau für ihre Anleihen in die Höhe treiben und den Staat in die Pleite schicken könnten (wie Anfang dieses Jahrtausends in Argentinien).

Wie sieht es mit einer eigenen Währung aus?

Die alternative Lösung wäre somit unter normalen Umständen die Einführung einer eigenen Währung. Doch in Palästina ist nichts normal. Für die palästinensische Regierung bleibt dies derzeit jedenfalls ein unmögliches Unterfangen. Zum einen wird dafür im Pariser Protokoll festgelegt, dass es der Zustimmung Israels im Rahmen eines Komitees bedarf, das nicht mehr existiert. Zum anderen ist der palästinensische Staat dazu verpflichtet, alle zirkulierenden Währungen – inklusive des neuen israelischen Schekels (NIS) – als Zahlungsmittel zu akzeptieren. Somit können auch Steuern mit Devisen bezahlt werden, was die Akzeptanz einer palästinensischen Währung gen null schicken würde.

Andererseits hätte die Einführung einer Währung bei dem gegebenen Außenhandelsdefizit und den gegenwärtigen Produktionsstrukturen ohnehin keine positive Wirkung: Ohne einen Ausbau des inländischen Exportsektors würde die nationale Währung nämlich stark abwerten, da niemand sie haben möchte. Die Abwertung kann aber so schnell nicht dazu führen, dass Palästina eine eigene Industrie aufbaut und die Importe reduziert. Stattdessen würden notwendige Importe sehr viel teurer werden, worunter gerade die armen Bevölkerungsschichten leiden werden. Da Palästina in der jetzigen Lage nicht souverän, sondern auf Importe angewiesen ist, würde die Einführung einer eigenen (quasi wertlosen) Währung dies kurzfristig nicht ändern.

Fazit und Ausblick

Die Einführung einer Kapitalmarktfinanzierung ohne eigene Währung können wir beim besten Willen nicht empfehlen, da man ohne eigene Zentralbank den Anleihemarkt nicht stabilisieren kann. Bevor Palästina eine eigene Währung einführt, muss es zunächst seine Außenhandelsdefizite in den Griff bekommen. Eine eigene Währung würde voraussichtlich lebensnotwendige Importe enorm erschweren, während eine Stimulierung des Exportsektors nicht zu erwarten ist, da es diesen kaum gibt.

Es bedarf einer fundamentalen Reform des Pariser Protokolls, was derzeit zumindest diskutiert wird (Israel muss den Verhandlungen allerdings noch zustimmen) und staatlicher Investitionen, um die produktive Basis wiederzubeleben und die Exporte anzukurbeln. Diese Investitionen können unter den gegebenen Umständen nur durch ein geringes Ausmaß zusätzlicher Staatsschulden finanziert werden. Palästina wird daher auch in naher Zukunft auf Spenden, Zuschüsse und Fördermittel angewiesen sein.

Sollten sich die westlichen Organisationen nicht als ausreichende Geldgeber eignen, bleiben die aufstrebenden asiatischen und arabischen Investitionsbanken als Option. Wichtig ist aber, dass diese Mittel auch wirklich eingesetzt werden, um die produktive Basis der Volkswirtschaft zu erhöhen. Hat man so die Außenhandelsbilanz korrigiert, kann man über die Einführung einer eigenen Währung nachdenken. Sobald diese eingeführt ist, kann die Zentralbank auf den Anleihemärkten eingreifen, sollten die Zinsen zu stark ansteigen, und/oder dem Staat direkt Anleihen abkaufen, sollte dieser Geld benötigen.

Bis dahin ist es aber noch ein sehr steiniger Weg. Es gilt eine Reihe von ökonomischen und institutionellen Rahmenbedingungen fundamental zu ändern. Ohne ökonomische Perspektive in Palästina ist auch eine Zwei-Staaten Lösung nicht denkbar. Beide Parteien sollten also ein gemeinsames Interesse daran haben, die notwendigen Änderungen in den entsprechenden Verträgen auszuhandeln, um eine Entwicklungsperspektive für Palästina zu eröffnen.

Interessant wird in diesem Zusammenhang sein, was von Jared Kushner im Rahmen seines „Deals“ vorgeschlagen wird. Die New York Times berichtete, dass Milliardeninvestitionen in Gaza und im Westjordanland vorgesehen sind. Offen ist, zu welchen Konditionen das Geld rausgegeben wird und ob die USA und Israel zu den notwendigen institutionellen Reformen bereit sind. Ohne die tiefgreifenden institutionellen Veränderungen werden auch diese Investitionen langfristig nämlich nichts bewirken.

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