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Länder | 04.04.2019 (editiert am 12.04.2019)

Krise in Palästina – eine Wirtschaft gefangen im eigenen Land

Das Pariser Protokoll und die dort geregelten Handelsbeziehungen haben eine Zollstruktur geschaffen, die der Wirtschaft Palästinas die Luft abschnürt. Von den hohen bürokratischen Hürden ganz zu schweigen.

Die wirtschaftliche Entwicklung Palästinas ist durch hohe Instabilität und Volatilität geprägt. Zudem verzeichnet das Land eines der höchsten Defizite der Welt. Beides ist für eine Finanzierung über den Kapitalmarkt sowie die Einführung einer palästinensischen Währung ein Problem.

Selbstverständlich sind die Rahmenbedingungen in Palästina alles andere als einfach. Das Land selbst ist geographisch geteilt und eher ein administratives „Flickenwerk“ als ein autonomes Staatsgebiet. Zudem werden die palästinensischen Wirtschaftsbeziehungen durch das überholte Pariser Protokoll (PP) geregelt, welches fast sämtliche wirtschaftspolitische Bereiche abdeckt – unter anderem Steuerpolitik, Zoll- und Handelspolitik, Währungsvereinbarungen, Bankwesen, Landwirtschaft, Wasser und Energie.

Auch wenn der ursprüngliche Zweck im Rahmen der Oslo-Friedensverhandlungen 1994 darin bestand, „die Grundlagen zur Stärkung der wirtschaftlichen Basis der [palästinensischen Seite] zu legen“, formalisierte das PP de facto eine Zollunion zwischen Israel und Palästina, deren Bedingungen allerdings hauptsächlich von Israel im Hinblick auf die eigenen strategischen und inländischen Ziele festgelegt werden.[1] Das PP galt ursprünglich als ein Interimsabkommen, welches 1999 durch einen endgültigen Vertrag ersetzt werden sollte. Da die Verhandlungen jedoch scheiterten, wurden die 1994 erlassenen Vorschriften beibehalten. Doch das veraltete und längst überholte Abkommen ist eine Zwangsjacke für die Palästinenser und behindert eine wirtschaftliche Entwicklung.

Abhängigkeiten soweit das Auge reicht

Eines der Hauptprobleme für die Finanzierung staatlicher Investitionen bilden die sogenannten Fiscal Leakages (FL), also „fiskalische Lecks“, durch die den Palästinensern legitime Einnahmen entgehen. FL entstehen aufgrund einer Mischung aus israelischer Grenzkontrolle und der damit einhergehenden Verrechnung der Warenströme, sowie des Verfalls der palästinensischen Produktionsstrukturen, von denen wir im ersten Teil berichtet haben. Das PP legt eigentlich aus, dass die Einnahmen der Importzölle auf Güter, die für Palästina bestimmt sind, innerhalb von sechs Arbeitstagen von der israelischen Administration an die Palästinenser transferiert werden müssen. Da letztere jedoch keine Kontrolle über die eigenen Grenzen haben, ist es unmöglich zu kontrollieren wie die Importe abgewickelt werden. Palästina hat keine andere Wahl, als sich vollständig auf die Informationen Israels zu verlassen.

Beim Verlust der Einnahmen spielen vor allem indirekte Importe eine große Rolle. Dies sind palästinensische Importe, die zwar in Drittländern hergestellt, aber so behandelt werden, als ob sie in Israel produziert worden wären. Auf diese Weise gehen die Einfuhrgebühren an das israelische Finanzministerium, während die Waren selbst zollfrei über die Grenze (re-)exportiert werden. Israelische Importeure müssen nämlich im Gegensatz zu den Palästinensern keine Erklärung unterzeichnen, die sie dazu verpflichtet, den Verkauf importierter Waren nur auf den Inlandsmarkt zu beschränken, was diese Praxis einfacher macht.

Ferner werden FL durch unzureichende Informationen über Importe innerhalb der Zollunion verursacht. Das PP besagt, dass die Mehrwertsteuer in dem Land bezahlt werden muss, indem der jeweilige Käufer eines Gutes registriert ist. Wenn nun palästinensische Händler diese Steuer nicht zahlen wollen, können sie den palästinensischen Steuerbehörden einfach die Verrechnungszertifikate (clearing bills) vorenthalten, was in 30-70 Prozent der Fälle geschieht (dort, wo sie eingereicht werden, sind sie zumeist in hohem Maße gefälscht). Die israelische Regierung weigerte sich bisher, die Kopien der Rechnungen mit den Palästinensern zu teilen, sodass die Palästinensische Autonomiebehörde (PNA) machtlos dabei ist, die Steuer einzutreiben. Auch durch den Grenzschmuggel enstehen FL.

Eine Analyse der UNCTAD (2014) ergab, dass im Jahr mindestens 310 Millionen US-Dollar den Weg vorbei an den Palästinensern in das israelische Finanzministerium fanden. Das entsprach 3,6 Prozent des BIPs oder 18 Prozent des gesamten Steuereinkommens. Im Jahr 2016, erstattete Israel der PNA auf internationalen Druck hin circa 300 Millionen US-Dollar. Die strukturellen Ursachen der FL wurden dadurch jedoch nicht behoben.

Zusätzlich zu den Problemen der „Lecks“ hat das Pariser Protokoll und die daraus entstehende Zollunion den Palästinensern die Möglichkeiten einer wirkungsvollen Industriepolitik genommen. Die gegebene Zollstruktur mit recht niedrigen Zöllen auf die meisten Industrieprodukte und hohen Zöllen auf viele landwirtschaftliche Güter mag für ein entwickeltes Land wie Israel angebracht sein, für die Palästinenser hingegen ist sie katastrophal. Auf der einen Seite ist man bei der landwirtschaftlichen Produktion aufgrund des fehlenden Zugangs zum Wasser von Israel abhängig. Auf der anderen Seite kann der einheimischen Industrie kein Schutz durch Zölle gewährleistet werden, was eine Grundvoraussetzung für eine erfolgreiche Entwicklung wäre.

Um in den Wirtschaftsbeziehungen zwischen Israel und Palästina zu vermitteln, wurde formal das Joint Economic Committee (JEC) eingerichtet. Tatsächlich gab dieses allerdings Israel ein Vetorecht über eine Reihe wichtiger wirtschaftspolitischer Entscheidungen. So ist es laut derzeitiger Rechtslage nicht möglich, eine palästinensische Währung einzuführen, sofern die Zustimmung aus Israel ausbleibt. Da das JEC nur sehr unregelmäßig tagte und seit 2009 effektiv für tot erklärt wird, ist nicht klar, inwiefern eine rechtliche Hängepartie bei einer solch wichtigen Entscheidung vermieden werden könnte. Zwar können die Palästinenser in der Praxis eigene Handelsabkommen abschließen, doch die Möglichkeiten, eine von Israel abweichende Zollstruktur zu schaffen, sind limitiert beziehungsweise schlicht nicht vorhanden.[2]

No Level Playing Field

Viele dieser Abhängigkeiten und institutionellen Einschränkungen tragen dazu bei, dass die palästinensischen Unternehmen gegenüber dem Ausland enorme Wettbewerbsnachteile haben. Doch die Probleme für palästinensische Firmen sind noch weitreichender.

Zunächst wäre da der stark eingeschränkte Verkehr von Waren und Personen innerhalb des besetzten Gebiets – ein Problem, das auch immer wieder von internationalen Organisationen wie dem IWF, der Weltbank und der UNCTAD kritisiert wird. Ursprünglich war im Osloer Abkommen vorgesehen, dass Palästinenser sich innerhalb ihres Gebiets (sowie zwischen Gazastreifen und Westjordanland) frei bewegen können:

„der Verkehr von Personen, Fahrzeugen und Gütern im Westjordanland, zwischen Städten, Dörfern und Flüchtlingslagern, soll frei und normal sein und (…) nicht über Kontrollpunkte oder Straßensperren erfolgen.“ (Annex I, Artikel IX, Absatz 2)

Durch die zweite Intifada, die im Jahr 2000 begann, sowie durch die Hamas erfolgte Übernahme des Gazastreifens 2007 (nach den Wahlen 2006 und dem anschließenden Bürgerkrieg) ist dieser Zustand in weite Ferne gerückt. Wie eingeschränkt die Palästinenser sind, belegen Zahlen diverser internationaler Organisationen. Die Weltbank zählt insgesamt mehr als 540 physische Barrieren, wie Kontrollpunkte, Straßensperren, Gräben und Erdwälle im Westjordanland, das insgesamt eine Fläche von etwa 5.650 km2 abdeckt.[3] Der UNSCO (2017) zufolge finden sich sogar 572 solcher Barrieren im Westjordanland, wobei die Zahlen die palästinensische Stadt Hebron nicht mitberücksichtigen, die insgesamt knapp 1.000 km2 ausmacht.

Auch wenn die Beschränkungen des Waren- und Personenverkehrs im Westjordanland Ende der 2000er Jahre teilweise abgebaut wurden, stellen sie immer noch ein überwältigendes Hindernis für eine effiziente Produktion und einen für beide Seiten vorteilhaften Handel dar. Die Weltbank (2017) kommt in ihrem jüngsten Bericht über den palästinensischen Handel zu dem Schluss, dass die

„israelischen Checkpoints, Straßensperren, Zoll- und Transportverfahren (inklusive umständlichen und teuren Prozeduren an den Ports) den palästinensischen Exporteuren und Importeuren unerschwingliche Transaktionskosten auferlegt haben. Diese haben die Wettbewerbsfähigkeit der palästinensischen Güter geschwächt und Handelsbarrieren errichtet, die stärker wirken als Zölle.“

Einigen Studien zufolge würde eine 50-prozentige Reduzierung der Transaktionskosten das palästinensische BIP um 2 Milliarden US-Dollar erhöhen.

Ein weiterer Nachteil für die palästinensischen Produzenten ist die Enteignung von Land, eingeschränkter Zugang zu natürlichen Ressourcen, und die mutwillige Zerstörung palästinensischen Eigentums in den besetzten Gebieten. Insgesamt schätzt die UNCTAD (2018), dass Palästina seit 1967, also dem Jahr des Sechs-Tage-Kriegs, „den Zugang zu mehr als 60 Prozent der Fläche im Westjordanland sowie zwei Drittel seines
Weidelands verloren hat“. In Gaza kann mehr als die Hälfte der Anbaufläche nicht mehr genutzt werden, während die militärische Kontrolle des Meeresgebiets den Palästinensern keinen Zugang zur Fischerei ermöglicht.

Der Sektor, den diese Maßnahmen und Faktoren am härtesten trifft, ist die palästinensische Landwirtschaft. Der Ausbau der israelischen Siedlungen und der Bau der Trennmauer („Separation Barrier“), die sich zu 85 Prozent östlich der Green Line befindet (also somit fast vollständig im palästinensischen Gebiet steht), führte dazu, dass viele palästinensische Bauern Zugang zu ihrem Land verloren haben. Um Zugang zu ihrem Land zu erlangen und die Ernte einfahren zu können, müssen die Palästinenser sich eine Erlaubnis bei der israelischen Administration abholen. Im Jahr 2016 wurden mehr als 40 Prozent dieser Anträge abgewiesen, oft ohne weitere Erklärung, wie das Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten der Vereinten Nationen darlegt.

Zudem hat UNCTAD (2017) kritisiert, dass die Palästinenser oft die Zerstörung produktiver Anlagen und palästinensischen Eigentums durch die Siedler zu beklagen haben. Erzeugnisse aus Oliven, zum Beispiel – laut UNCTAD (2011) ein potentieller Sektor zur Förderung der palästinensischen Exporte, der zwischen 2007 und 2017 2-4 Prozent aller palästinensischen Warenexporte ausmachte – werden auch dadurch behindert, dass allein im Jahr 2016 mehr als 1.500 Olivenbäume der Palästinenser von Siedlern beschädigt oder vollständig entwurzelt wurden. Seit 1967 ist die Zahl der entwurzelten Olivenbäume auf insgesamt 2,5 Millionen angewachsen. Die Möglichkeiten, rechtlich dagegen vorzugehen, sind ebenfalls ungleich verteilt. Im besetzten Gebiet gelten nämlich zwei Rechtsordnungen: für die israelischen Siedler gilt das israelische Recht, das den Angeklagten mehr Garantien sichert, wohingegen die Palästinenser dem israelischen Militärrecht unterliegen. Der stark eingeschränkte Zugang zu Wasser, das sich fast gänzlich unter israelischer Kontrolle befindet, setzt der palästinensischen Landwirtschaft ebenfalls merklich zu.

Doch nicht nur die Landwirtschaft, auch die anderen Sektoren sind gegenüber ausländischen Konkurrenten stark benachteiligt. So ist die Anwendung der israelischen Zölle und Kaufsteuern aufgrund der niedrigen Produktivität höchst schädlich für die Entwicklung der palästinensischen Produktion. Während israelische Unternehmen häufig von Subventionen und den Ausgaben der israelischen Regierung für Forschung und Entwicklung (vor allem im Militärbereich) profitieren, mit hohen Skalenerträgen arbeiten können und keine administrativen Hürden beim Export und Import von Gütern vorfinden, gilt für palästinensische Firmen das Gegenteil. Es gibt keinen Staat, der wirtschaftliche Aktivitäten koordiniert und strategische Investitionen tätigt. Viele industrielle Vor- und Zwischenprodukte können entweder gar nicht oder nur unter hohen Kosten importiert werden.[4] Und einige Exporte werden durch nichttarifäre Handelshemmnisse wie hohe Gesundheits- und Hygienestandards in Israel beschränkt.

Diese Kosten sowie die komplizierten administrativen Anforderungen (zum Beispiel Einschränkungen bei bestimmten Geschäfts- und Reisevisa) erhöhen die Transaktionskosten für palästinensische Unternehmen und behindern den Handel mit Nachbarländern. Um Waren zu importieren, muss jedes Mal aufs Neue eine Lizenz beantragt werden, die israelischen Unternehmen hingegen für ein Jahr gewährt werden. Die Einholung der Einfuhrgenehmigung kann manchmal Wochen dauern. Gleiches gilt für die Lizensierung der Produktstandards, die häufig eine Voraussetzung für den Warenhandel sind. Zudem sind die Regulierungen für direkte Importe, die größtenteils von israelischen Behörden bearbeitet werden, oft nur auf Hebräisch verfügbar, was eine Sprachbarriere für die Palästinenser bildet.

All diese absoluten Vorteile insbesondere israelischer Firmen fördern indirekte Importe oder auch das Schmuggeln von Waren. Die Grafik unten zeigt, wie stark Palästinenser insgesamt benachteiligt werden – was sowohl die Kosten für den Handel als auch den zeitlichen Aufwand für Exporte und Importe betrifft.

Abbildung 7

Es ist somit nicht erstaunlich, dass Palästina unglaubliche Handels- und Leistungsbilanzdefizite zu verzeichnen hat, von denen das meiste auf den Handel mit Israel fällt.

Abbildung 8

Erwähnenswert ist, dass sich Defizit nicht durch allzu hohe Importe ergibt, sondern vor allem auf den geringen Anteil der Exporte zurückgeführt werden kann. Im Vergleich zu anderen Entwicklungsländern (siehe Tabelle), fällt der Anteil der Importe in Relation zur geringen Größe des Landes nicht wirklich aus der Reihe. Die Senkung der Reallöhne, um somit die Importe zu reduzieren und das Handelsungleichgewicht auf diese Weise zu beseitigen, ist somit keine vernünftige Lösung. Vielmehr muss es darum gehen, über den Exportsektor zu einer ausgeglichenen Handelsbilanz zu kommen.

Abbildung 9

Im letzten Teil dieser Reihe geht es um Strategien für eine nachhaltige Entwicklung der Region.


[1] und zudem mit Israels Verpflichtungen und Rechten unter WTO und TRIPS einhergehen, von deren Vorteilen die palästinensische Wirtschaft nicht profitiert.
[2] Viele der Zölle sind Mindeststandards, an die sich die Palästinenser zu halten haben. Und da Güter aus Israel zollfrei eingeführt werden können, würden höhere Zölle in einer Zollunion mit Israel ohnehin nichts bewirken.
[3] Ohne Einbezug der Kontrollpunkte entlang der Green Line, die die international anerkannte Grenze bildet.
[4] u.a. wegen sogenannten Dual-Use Regulierungen, die verhindern sollen, dass Palästinenser Güter importieren, die sie zu militärischen Zwecken einsetzen könnten.

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