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Debatte | 09.05.2019 (editiert am 15.05.2019)

Sollte sich die Linke von MMT distanzieren?

Die „Modern Monetary Theory“ wird nicht nur von rechts, sondern auch von links attackiert. So warnt die „Washington Post“ die Linke davor, sich diese Theorie zu eigen zu machen. Jedoch vermag die Kritik nicht zu überzeugen.

Die Diskussion über die „Modern Monetary Theory“ (MMT) geht weiter. Erst kürzlich brachte Heather Boushey, Chefvolkswirtin am „Washington Center for Equitable Growth“, einen neuen Aspekt in die Debatte ein. Sie fordert in einem Beitrag für The Washington Post die Linke auf, dem „Sirenengesang“ der MMT zu widerstehen („The Left should resist the siren song of ‘modern monetary theory‘“).[1] Ihr Vorwurf an die Adresse der MMT’ler lautet, dass diese in den USA die Ausgabenentscheidungen von den Steuerentscheidungen entkoppeln wollten. Und das stehe der Bekämpfung der größten wirtschaftlichen Herausforderung, nämlich der Einkommensungleichheit, im Wege.[2]

Einkommensungleichheit und Steuern

Die Einkommensungleichheit in den USA habe – so Boushey – zwischen 1979 und 2015 deutlich zugenommen, was unter anderem nicht nur die Aufwärtsmobilität in der Gesellschaft verringert habe, sondern auch mit einem stärkeren politischen Einfluss der Wirtschaftseliten verbunden gewesen sei. Dieser Entwicklung müsse entgegengewirkt werden:

„Steuern – ein entscheidendes Instrument, dessen Bedeutung von MMT heruntergespielt wird – sind der beste Weg, diese Trends umzukehren. Der Misserfolg, diejenigen an der Spitze zu besteuern, trägt zu höherer Ungleichheit bei in einer Zeit, in der die US-Steuergesetze die Einnahmen des Bundes im letzten Jahr auf nur noch 16,2 Prozent des BIP verringert haben (nach der Verabschiedung der Steuersenkungen von 2017), verglichen mit 19,8 Prozent im Jahr 2000 vor den Steuersenkungen unter George W. Bush und 17,8 Prozent vor der Rezession im Jahr 2007.“

Heather Boushey sieht es daher als nicht nachvollziehbar an, dass MMT den Verzicht auf Steuern als wesentliche Einnahmequelle propagiere:

„ […] für mich als jemand, der einige der politischen Ziele der MMT-Befürworter teilt, erscheint es verrückt, die Steuern als eine wichtige Einnahmequelle für unerlässliche Sozialprogramme aufzugeben – Steuern als in gewisser Weise irrelevant für Staatsausgaben zu definieren – in einer Zeit, in der die Öffentlichkeit endlich ein Verlangen nach allgemeiner Gesundheitsfürsorge, Vermögenssteuern und ähnlichen ehrgeizigen Programmen zu zeigen scheint.“

Bousheys Fazit lautet:

„Zu einer Wirtschaftstheorie zu wechseln, die Steuern als weitgehend ohne Bedeutung für öffentliche Ausgaben ansieht, ist ökonomisch und politisch unklug. Weite Teile der Linken fangen gerade an, es als vernünftig zu erachten, die Unausgewogenheiten anzugehen, die durch Maßnahmen wie die Trump’schen Steuersenkungen erzeugt worden sind. Und wir schenken gerade Politologen mehr Aufmerksamkeit, die uns sagen, dass die Steuerbefreiung der Reichen unsere gemeinsamen Investitionen in unsere Demokratie und unsere Gesellschaft unterhöhlt“ (alle Übersetzungen G.G.).

Fehleinschätzungen und Missverständnisse

Heather Bousheys Beitrag ist in vielerlei Hinsicht problematisch. Etwa wenn sie im Weiteren bemängelt, dass die MMT-Theoretiker nicht in Mainstream-Zeitschriften veröffentlicht hätten, was die Skepsis der Mainstream-Vertreter erhöht habe. Sollte sie wirklich nicht wissen, dass sich die großen wirtschaftswissenschaftlichen Zeitschriften seit langem allen heterodoxen Ansätzen verschließen und Artikel auf dieser Grundlage nur höchst selten veröffentlichen?

Auch Bousheys Verweis auf eine äußerst zweifelhafte Umfrage der „University of Chicago Booth School of Business“ (hier und hier Kritiken dazu) als Beleg dafür, dass eine zentrale Aussage der MMT bei führenden Ökonomen keine Zustimmung findet, ist wenig überzeugend.

Schwerer wiegt, dass Heather Boushey MMT anscheinend nicht als einen neuen theoretischen Erklärungsansatz zur Funktionsweise moderner Geldsysteme betrachtet, wie sie überall in der Welt existieren. Stattdessen missversteht sie MMT als ein alternatives wirtschaftspolitisches Regime, das man einführen oder zu dem man wechseln kann. Damit folgt sie einer weit verbreiteten Fehlinterpretation, mit der wir uns bereits an anderer Stelle befasst haben und auf die wir hier nicht noch einmal eingehen möchten.

Jedoch resultiert aus diesem Missverständnis vermutlich auch die unzutreffende Einschätzung, die Boushey hinsichtlich der Bedeutung von Steuern in der MMT vornimmt. Boushey meint offenbar, dass MMT einen Regimewechsel von einem System, in dem der Staat seine Ausgaben durch Steuern (oder Schulden) finanziert – und bei dem mehr Steuern mehr Ausgaben ermöglichen –, hin zu einem System propagiert, das auf Steuern beziehungsweise Steuererhöhungen weitgehend verzichten will (und mithin die Wohlhabenden steuerlich unbehelligt lässt). Eine wesentliche Ausnahme mache MMT nur bei einer drohenden Inflation: „Wenn die Inflation unter einem MMT-Regime zunehmen sollte, könnte der Kongress die Steuern erhöhen und damit Geld aus der Volkswirtschaft ziehen“ (Übersetzung G.G.)

Das aber stellt eine völlige Verzerrung der Argumentation der „Modern Monetary Theory“ dar. Nach dieser Theorie muss im Fall von Staaten, die ihre eigenen, souveränen Währungen emittieren, in anderer Weise über die Funktion von Steuern nachgedacht werden, als dies üblicherweise geschieht, da Steuern nicht dafür benötigt werden, die Staatsausgaben zu finanzieren.[3] Dies bedeutet aber keineswegs, dass Steuern nicht wichtig sind.

Die verschiedenen Funktionen von Steuern in der MMT

Um gleich mit dem für Boushey entscheidenden Punkt zu beginnen: Es gibt tatsächlich viele gute Gründe, die wachsende Einkommensungleichheit in den USA und anderswo zu bekämpfen. Richtig ist ebenso, dass (progressive) Steuern ein probates Mittel darstellen, um die Verteilung von Einkommen und Vermögen zu verändern. Hier besteht keinerlei Dissens zwischen Boushey und der MMT. Selbst der Internationale Währungsfonds erkennt mittlerweile an, dass „übermäßige Ungleichheit den sozialen Zusammenhalt untergraben, zu politischer Polarisierung führen und schließlich das Wirtschaftswachstum verringern kann“.[4]

Hinzuzufügen ist, dass Ungleichheit auch die finanzielle Instabilität verschärft und in extremer Ausprägung sogar zu einer Gefahr für die Demokratie wird, wie mehrere Untersuchungen, etwa die des Politologen Martin Gilens (2014) zeigen.

Steuern sind aber nicht nur bedeutsam, um die Konzentration von Vermögen und damit von Macht und politischem Einfluss in den Händen weniger zu verhindern. Sie erfüllen darüber hinaus nach der „Modern Monetary Theory“ weitere wichtige Funktionen: Zum einen stellt die Auferlegung einer Steuerpflicht, der in der Währung des Staates nachzukommen ist (fast alle Länder mit eigener Währung akzeptieren bei der Zahlung von Steuern und anderen Geldschulden gegenüber dem Staat keine Fremdwährungen), die Akzeptanz der staatlichen Währung sicher.[5] Denn diese Steuerpflicht erzeugt unmittelbar eine Nachfrage nach dieser Währung und einen Anreiz, Waren und Dienstleistungen (einschließlich Arbeit) vom nichtstaatlichen an den staatlichen Sektor zu übertragen, um an die benötigte Währung zu gelangen. Würde die Besteuerung beseitigt, hätte dies zwar vermutlich nicht zur Folge, dass die Bürger eines Landes sofort die Verwendung ihrer Währung aufgäben. Aber die treibende Kraft für ihre Verwendung existierte nicht mehr.

Zum anderen reduzieren Steuern die gesamtwirtschaftliche Nachfrage. Das heißt, sie verringern die Kaufkraft des nichtstaatlichen Sektors und mithin dessen Möglichkeiten, reale Ressourcen für sich zu beanspruchen. Damit werden reale Ressourcen (Arbeit und Kapital), die ansonsten vom nichtstaatlichen Sektor für andere (private) Zwecke genutzt worden wären, für den Staat verfügbar gemacht. Der Staat kann also mit seinen Ausgaben auf diese realen Ressourcen zugreifen, ohne dass eine Inflationsgefahr entsteht. Oder anders ausgedrückt: Steuern dienen dem Ziel, die „Ausgabenkapazität“ des nichtstaatlichen Sektors zu reduzieren und dem Staat so die Verwendung eines höheren Anteils der begrenzten verfügbaren Ressourcen zu erlauben.

Ein einfaches Beispiel, das dem Lehrbuch von Mitchell/Wray/Watts 2019 (S. 323) entnommen ist, soll diese Funktion von Steuern veranschaulichen: Angenommen, die Staatsausgaben eines Landes betragen etwa 30 Prozent des BIP, die Steuereinnahmen gleichzeitig etwas weniger, beispielsweise 27 Prozent. Die Netto-Zuführung an Ausgaben, die von Seiten des Staates kommt, liegt folglich bei rund 3 Prozent des BIP. Ohne Steuern – wenn also alle Steuern abgeschafft würden – steigt unter sonst gleichen Umständen diese Netto-Zuführung auf 30 Prozent des BIP. Das bedeutet einen massiven Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage, der zu inflationären Effekten führen könnte.

Weiterhin erfüllen Steuern umwelt- und gesundheitspolitische Funktionen (Mineralöl-, Strom-, Verpackungssteuer; Tabak- und Alkoholsteuer etc.), dienen aber auch der Förderung als wichtig betrachteter Branchen oder Güter. Nicht zuletzt wirken Steuern als „automatische Stabilisatoren“ im konjunkturellen Abschwung konjunkturbelebend und umgekehrt in einer konjunkturellen Überhitzung konjunkturdämpfend, glätten also den Konjunkturverlauf.

Die Unterschiede zur Position des Mainstreams

Im Unterschied zur herkömmlichen Sichtweise betrachtet MMT Steuern jedoch nicht als notwendiges Mittel, um die Staatsausgaben zu finanzieren.[6] Der Staat benötigt nicht die Einnahmen aus der Tabaksteuer, um seine Aufgaben in vollem Umfang erfüllen zu können. Vielmehr dient diese Steuer dem Zweck, die öffentliche Gesundheit durch eine Verringerung des Tabakkonsums zu verbessern. Ebenso wenig braucht ein Staat mit einer souveränen Währung die Steuern (oder die Ersparnisse) der Reichen, um mehr ausgeben, den Sozialstaat aufrechterhalten, adäquate öffentliche Versorgungseinrichtungen und Infrastruktur bereitstellen und seine Haushaltsdefizite und öffentliche Verschuldung unter Kontrolle bringen zu können.

Nicht korrekt ist in MMT-Sicht auch die weit verbreitete Vorstellung, dass Staatsausgaben, die durch ein Haushaltsdefizit statt durch Steuern finanziert würden, immanent inflationär wirkten – insbesondere im Fall einer direkten Defizitfinanzierung durch die Notenbank. Tatsächlich geht von staatlichen Budgetdefiziten keine intrinsische Inflationsgefahr aus. Es sind vielmehr die Staatsausgaben selbst, die unter bestimmten Voraussetzungen ein solches Inflationsrisiko bergen – gänzlich unabhängig davon, wie diese Ausgaben finanziert werden. Zudem ist dieses Risiko keineswegs auf den Staat beschränkt: Alle Ausgaben – private ganz genauso wie staatliche – können inflationär sein, wenn sie dazu führen, dass das Wachstum der nominalen Gesamtnachfrage die Fähigkeit der Volkswirtschaft übersteigt, darauf mit einer entsprechenden Steigerung des realen Outputs zu reagieren.

Die Besonderheit der Eurozone

Wie erwähnt, bezogen sich die vorangegangenen Ausführungen auf Staaten, die ihre eigenen, souveränen Währungen emittieren, also etwa auf die der USA, Japans oder Großbritanniens. Sie treffen damit nicht für die einzelnen Länder der Eurozone zu, die faktisch eine fremde Währung, nämlich den Euro, verwenden und sich damit auch in einer Währung verschulden, die sie nicht selbst schaffen können und nicht kontrollieren.

Anders als Länder mit einer souveränen Währung sind die Euroländer daher auch einem Insolvenzrisiko ausgesetzt – jedenfalls gilt dies für die Eurozone in ihrer ursprünglichen Konzeption. So ist in einem Arbeitspapier der Europäischen Zentralbank von 2017 (S. 5) zu lesen:

„[…] obwohl der Euro eine Fiat-Währung ist, haben die Finanzministerien der Mitgliedsstaaten des Euro die Fähigkeit aufgegeben, nicht-ausfallgefährdete Schuldtitel auszugeben“ (Übersetzung G.G.).

In der Tat sind damit die Euroländer hinsichtlich ihrer „Ausgabenkapazität“ weitgehend auf Steuereinnahmen und die Anleihenmärkte (um ihre Haushaltsdefizite zu finanzieren) angewiesen. Hierbei handelt es sich jedoch um eine freiwillige, selbst auferlegte und nicht etwa um eine durch irgendwelche ökonomischen Gesetzmäßigkeiten erzwungene Beschränkung.

Zudem lässt sich die oben genannte These, dass Staaten, die ihre eigenen Währungen emittieren, ihre Ausgaben nicht über Steuern oder Schulden zu finanzieren brauchen, durchaus auf die Eurozone als Ganzes anwenden. Denn die Europäische Zentralbank (EZB) unterliegt wie jede andere Zentralbank keinerlei finanziellen Einschränkungen. Sie könnte also ohne Weiteres die Ausgabenerfordernisse der Euroländer unterstützen (oder diejenigen eines europäischen Finanzministeriums, das noch nicht existiert, aber eingerichtet werden könnte), indem sie die notwendigen Geldmittel „aus dem Nichts“ schafft.

Faktisch agiert die EZB ja bereits seit geraumer Zeit in gewisser Weise wie eine „normale“ Zentralbank eines souveränen Staates. So signalisierte sie mit dem im Mai 2010 beschlossenen „Securities Markets Programme“ (SMP), bei dem sie Staatsanleihen angeschlagener Euroländer auf dem Sekundärmarkt aufkaufte und damit die Eurozone vor dem Auseinanderbrechen bewahrte, dem OMT-Programm („Outright Monetary Transactions“), das im September 2012 das SMP ablöste, und dem „Asset Purchase Programme“ (APP) seit Anfang 2015 – zu dem unter anderem das „Public Sector Purchase Programme“ (PSPP) von März 2015 gehört (ein Programm zum Ankauf von Anleihen von Eurostaaten und anderen europäischen Institutionen) – ihre Bereitschaft, notfalls unbegrenzt Staatsanleihen zu kaufen, wenn sich ein Insolvenzrisiko ergeben sollte.

Da die EZB sich mit ihren Ankaufprogrammen seit Jahren vehementer Kritik ausgesetzt sieht – nicht zuletzt aus Deutschland –, ist indes schwer abzuschätzen, wie sie sich in Zukunft verhalten wird. Wichtig ist an dieser Stelle nur, dass die Hindernisse, die einer generellen Reform der Rolle der EZB in Bezug auf die öffentlichen Ausgaben im Wege stehen, nicht ökonomischer oder technischer, sondern allein politischer Natur sind.

Unbegründete Ablehnung

Steuern erfüllen also auch in der „Modern Monetary Theory“ eine wichtige Umverteilungs- und Lenkungsfunktion: Sie ermöglichen die Redistribution von Einkommen und Vermögen und damit auch von wirtschaftlicher und politischer Macht. Sie erlauben dem Staat den nichtinflationären Zugriff auf reale Ressourcen der Volkswirtschaft und dienen der Steuerung gesellschaftlichen Verhaltens (Tabaksteuer, Ökosteuer etc.). Die Steuersätze sollten dabei so festgelegt werden, dass das Haushaltsergebnis des Staates (Defizit, ausgeglichen oder Überschuss) mit dem Ziel der Vollbeschäftigung vereinbar ist.[7]

Auf dieser Basis lassen sich originär „linke“ Forderungen aufstellen – natürlich auch (aber bei weitem nicht nur) diejenige nach einer Bekämpfung der wachsenden Ungleichheit etwa mit einer progressiveren Besteuerung von Einkommen und Vermögen.

Aber selbst wenn dem nicht so wäre: Aus der Tatsache allein, dass Steuern in MMT anders behandelt werden als in der herrschenden Lehre oder auch als in anderen heterodoxen Ökonomieansätzen, kann nicht auf die „Qualität“ oder Aussagekraft dieser Theorie geschlossen werden. Eine überzeugende Kritik müsste logische Fehler, Inkonsistenzen und/oder Widersprüche in der Argumentation der MMT aufzeigen. Dazu findet sich im Beitrag Bousheys nichts.


[1] Boushey bezieht sich hier auf die Sirenen, Mischwesen (Vogelkörper mit Frauenköpfen) in der griechischen Mythologie, die von einer Klippe aus vorbeifahrende Seeleute durch ihre Gesänge betörten und in den Tod lockten.
[2] Vgl. zum Folgenden auch Bill Mitchell und Thomas Fazi (hier und hier). Es gibt noch weitere Kritiken an MMT von links, so vor kurzem wieder von Thomas Palley (hier und hier). Bill Mitchell hat darauf bereits geantwortet (hier).
[3] MMT zeigt, dass einem souveränen Staat nie die Währung ausgehen kann, die er selbst emittiert, und dass er zuerst mit seinen Ausgaben diese Währung zur Entstehung bringen muss, bevor er Steuern erheben oder Anleihen an die Nutzer der Währung, nämlich den nichtstaatlichen Sektor, verkaufen kann. Zu beachten ist, dass hier unter „Währung“ („currency“) Münzen, Banknoten und Reserven (Guthaben bei der Zentralbank) zu verstehen sind. Eine ausführliche Begründung, warum (bei einem monetär souveränen Staat) Staatsausgaben bzw. Reservezuführungen den Steuern und Anleiheemissionen vorausgehen müssen, geben Mitchell (2018) und Tymoigne (2014).
[4] (Fiscal Monitor October 2017, S. ix, Übersetzung G.G.; vgl. auch Dabla-Norris et al. 2015, S. 6f).
[5] In allen modernen Volkswirtschaften ist es die eigene Währung des Staates (üblicherweise in der Form von Zentralbankreserven), die bei der Zahlung von Steuern akzeptiert wird. Dabei vermitteln private Banken zwischen den Steuerzahlern und dem Staat, indem sie quasi Steuerzahlungen in Reserven (elektronischem Zentralbankgeld) im Auftrag der Steuerzahler vornehmen. Etwas vereinfacht dargestellt: Zahlt ein Bankkunde Steuern an den Staat, so verringern sich in der Bilanz seiner Bank auf der Passivseite die Kundeneinlagen um die gezahlte Geldsumme und auf der Aktivseite sinken in gleicher Höhe die Reserven der Bank, da ein entsprechender Betrag an Reserven an den Staat (genauer: auf ein Konto des Staates bei der Zentralbank) transferiert wird.
[6] Um es in den Kategorien des Steuerrechts auszudrücken (vgl. etwa Gschiegl 2015, S. 223): MMT erkennt die Umverteilungs- und die Lenkungsfunktion des Steuerrechts an, bestreitet jedoch dessen Finanzierungsfunktion.
[7] Das heißt, dass beispielsweise Länder, die Leistungsbilanzdefizite bei Vollbeschäftigung aufweisen, normalerweise auch staatliche Haushaltsdefizite bei Vollbeschäftigung verzeichnen (ein ausgeglichener Staatshaushalt oder gar ein Budgetüberschuss sind für ein Land mit Leistungsbilanzdefiziten nur dann möglich, wenn der inländische Privatsektor dieses Landes ein Finanzierungsdefizit in Kauf nimmt – eine Konstellation, die nicht nachhaltig sein kann; vgl. ausführlicher z.B. hier).

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