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Brasilien | 16.07.2019 (editiert am 18.07.2019)

40 Jahre Deindustrialisierung und Stagnation

Seit Anfang der 80er Jahre kam die einst erfolgreiche brasilianische Wirtschaft quasi zum Stillstand. Wie lässt sich erklären, dass die Reformen in den 90ern nicht wie erhofft, den Wachstumsmotor wieder anspringen ließ?

30 Jahre, von 1950 bis 1980 wuchs die brasilianische Wirtschaft in außergewöhnlichem Tempo. Doch seither herrscht Stillstand. Wuchs sie damals noch jährlich um ganze 4,5 Prozent, sind es heute nur noch ganze 0,9 Prozent. Es ist also eine Quasi-Stagnation zu beklagen, die sich auch in anderen Entwicklungs- und Schwellenländern zeigt. Doch Brasilien hat nicht nur aufgehört aufzuholen, sondern liegt bei der Wirtschaftsentwicklung seitdem auch hinter weniger entwickelten Ländern zurück.

1980, noch im Rahmen eines entwicklungspolitischen Regimes mit hohen Zöllen, hohen öffentlichen Investitionen, niedrigen Zinsen und Exportsubventionen, kam die brasilianische Wirtschaft zum Stillstand. Die fehlgeleitete Strategie der Militärjunta unter Ernesto Geisel, Wachstum mit ausländischen Ersparnissen, also mit Leistungsbilanzdefiziten zu generieren, führte zu einer Auslandsschuldenkrise. Da das Militärregime seit 1964 die brasilianische Wirtschaft indiziert hatte, führte die Finanzkrise zu einer hohen Inflation und die wirtschaftliche Entwicklung kam zum Stillstand.

Als 1990 im Rahmen des Washington Consensus eine Politik der Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierungen einsetzte, beugte sich auch das unter dem Entwicklungsregime noch so erfolgreiche Brasilien dem ausländischen Druck und ging zu einer liberalen Wirtschaftspolitik über. Gleichzeitig trat sie 1993 dem Brady-Plan bei, beendete die Schuldenkrise und konnte 1994 mit dem Real-Plan die Preise stabilisieren.[i]  Aber die wirtschaftliche Entwicklung, die zu diesem Zeitpunkt wieder hätte einsetzen sollen, blieb aus. Warum?

Vor allem, weil ein liberales wirtschaftspolitisches System mit einer auf eine nachholende industrielle Entwicklung zielenden Wirtschaftspolitik unvereinbar ist. Erst recht in Brasilien, wo der Wechselkurs tendenziell zyklisch und langfristig überbewertet ist.[ii]

Dennoch blieb das Ziel der Industrialisierung im Rahmen des Wirtschaftsliberalismus Priorität für liberale und linke Ökonomen gleichermaßen. Erstere setzten auf neoliberale Reformen und ein „makroökonomisches Dreibein“. Sie garantierten die von der neuen vorherrschenden Rentier-Finanzier-Koalition geforderten hohen Zinsen und eine niedrige Inflation. Zweitere akzeptierten sie das neue wirtschaftspolitische Regime und gingen davon aus, dass es unter ihm zu einer positiven wirtschaftlichen Entwicklung kommen würde, solange es nur durch eine adäquate Industriepolitik ergänzt würde. Man konzentrierte sich auf die Aufgabe, die zunehmende Ungleichheit durch Mindestlohnsteigerungen und durch Einkommenstransfers an die Ärmsten zu verringern.

Tatsache aber ist, dass diese Politik die seit den den 1980er Jahren einsetzenden Deindustrialisierung und daraus resultierenden sinkenden Wachstumsraten nicht stoppen konnte. In den 80ern lag der Anteil der Transformationsindustrie am Bruttoinlandsprodukt – also jener Anteile der Industrie mit hoher Pro-Kopf-Wertschöpfung (wie im Fall des Übergangs von der Landwirtschaft zur Industrie) – bei rund 27 Prozent. 2018 lag er, wie die folgende Grafik zeigt, bei gerade noch 11 Prozent.



Die Abbildung zeigt, dass die brasilianische Deindustrialisierung in zwei Wellen stattfand. Eine von 1986 bis 1999, die andere ab 2004. Sie begann in den 1980er Jahren, als Brasilien mit der schweren Auslandsschuldenkrise konfrontiert wurde, die einen großen Teil der unterentwickelten Welt traf. Eine direkte Folge war bereits Anfang der 80er Jahre ein Rückgang der öffentlichen Ersparnisse – die im vergangenen Jahrzehnt fast 6 Prozent des BIP erreichten – auf minus 2 Prozent. Staatliche Unternehmen, die für einen relevanten Teil dieser Ersparnisse verantwortlich waren, spielten diese Rolle nicht mehr; erstens, weil ihre Preise für Versuche verwendet wurden, die Inflation unter Kontrolle zu bringen, und später, weil sie privatisiert wurden.

Trotz der Tatsache, dass die hohe Inflation 1994 unter Kontrolle gebracht wurde, hielt die Quasi-Stagnation in den 90er Jahren weiter an, weil die „freien Kapitalmärkte“ den Real überbewerteten. Das hatte zwei Gründe: höhere Realzinsen, um ausländisches Kapital anzuziehen – was aber Investitionen im Allgemeinen erschwert –, und die Abschaffung des Mechanismus zur Neutralisierung der sogenannten holländischen Krankheit,[iii] die die verarbeitende Industrie wettbewerbsunfähig machte.

Der Name geht auf ein Phänomen zurück, das erstmals in den Niederlanden in den 1960er Jahren beobachtet wurde. Als dort Erdgasvorkommen entdeckt und ausgebeutet wurden, kam es allmählich zu einer Schrumpfung des industriellen Sektors. Hauptursache waren die durch das Erdgasgeschäft entstandenen Außenhandelsüberschüsse, die über den Wechselkursmechanismus zu einer Aufwertung der holländischen Währung und somit zu einer Verschlechterung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von deren Industriesektor führten.

Die Holländische Krankheit hat ihre Ursache also in einer Grundrente, generiert durch Rohstoffe, und einem Preisboom im Rohstoffsektor. Die Folge ist eine Aufwertung der Währung, die aus Sicht des verarbeitenden Gewerbes aber eine Währungsüberbewertung ist. Anders gesagt: Industrielle Exportgüter sind zu einem höheren Wechselkurs international preislich nicht mehr wettbewerbsfähig, weshalb zunehmend heimische Industriegüter durch ausländische Güter ersetzt werden.

Der Beginn der zweiten Deindustrialisierungswelle im Jahr 2004 scheint dagegen auf den ersten Blick meiner These zu widersprechen. Denn der Zeitraum 2005-2010 war der einzige seit 1980, in dem die Wachstumsraten der brasilianischen Industrie als zufriedenstellend zu erachten sind. Der Widerspruch löst    sich jedoch schnell auf, wenn man sieht, dass dieses Wachstum auf dem Rohstoffboom beruhte, der auf die neue und massive Nachfrage aus China zurückzuführen ist. Doch die hohen Preise verstärkten die niederländische Krankheit. Exporte wie Sojabohnen und Eisenerz wurden aufgrund eines stärkeren Real noch profitabler, was zu Folussierung auf den Rohstoffmarkt anstatt auf den Aufbau einer verarbeitenden Industrie führten. Ursache der Quasi-Stagnation war also die dadurch induzierte Deindustrialisierung.

Zwischen beiden Phänomenen gibt es einen kausalen Zusammenhang. Wirtschaftliche Entwicklung bedeutet steigendes Pro-Kopf-Einkommen, was der Steigerung der Arbeitsproduktivität pro Stunde entspricht, solange die Beschäftigungsquote konstant bleibt. Produktivitätsgewinne wiederum finden in den Entwicklungsländern statt, was hauptsächlich auf die Übertragung von Arbeitskräften von Tätigkeiten mit geringer Wertschöpfung auf andere mit höherer Pro-Kopf-Wertschöpfung zurückzuführen ist: in der Praxis also von der Landwirtschaft auf die Industrie. Als die entwicklungsorientierte Wirtschaftspolitik ab 1990 zugunsten eines liberalen Regimes aufgegeben wurde, tauchte eine alte Wahrheit wieder auf: dass nämlich ein liberales politisches Regime unvereinbar ist mit Ländern, die mit Auslandsverschuldung wachsen wollen, zudem unter der niederländischen Krankheit leiden und zugleich dazu neigen, eine überbewertete Währung zu haben.

Im Zuge der seit 1990 verabschiedeten neoliberalen Reformen holte man mit dem Gesetz der „komparativen Vorteile“ eine alte These aus der Mottenkiste der Wirtschaftstheorie. Und das, obwohl die Wirtschaftsgeschichte längst gezeigt hatte, dass eine überbewertete Währung ein eindeutiges Hindernis für wirtschaftliches Wachstum ist. Nach der Theorie der komparativen Vorteile kommt es aber nicht darauf an, ob ein Land industrialisiert ist, sondern nur, ob es seine ihm eigenen Wettbewerbsvorteile nutzt. Oder wie der Ökonom Gabriel Palma einst beißend sagte: „Es spielt für sie keine Rolle, ob ein Land Mikrochips oder Kartoffelchips produziert“.

In Brasilien hatten sich solche wirtschaftsliberale Myhten seit Mitte der 1950er Jahre durchgesetzt. Damals pflegten die Liberalen in Kritik an der Industrialisierungspolitik von Getúlio Vargas zu sagen: „Brasilien ist ein im Wesentlichen landwirtschaftliches Land“. Die entwicklungspolitische Industrialisierungsstrategie war jedoch von 1930 bis 1960 so erfolgreich, dass danach niemand mehr wagte, diesen Unsinn zu wiederholen.

Dies änderte sich auch mit der Handelsliberalisierung ab 1990 und der darauf folgenden Finanzmarktliberalisierung nicht. Aber da der Wechselkurs des Reals langfristig überbewertet wurde, stieg der Zinssatz, um ausländisches Kapital anzuziehen. Gleichzeitig wuchs das Leistungsbilanzdefizit. Die Regierung senkte die Einfuhrzölle und Exportsubventionen, die bisher die niederländische Krankheit neutralisiert und gerade erst gleiche Bedingung im Wettbewerb zwischen brasilianischen Unternehmen und Unternehmen im Ausland geschaffen hatten.

Das Ergebnis war die Deindustrialisierung, die allerdings den wirtschaftspolitischen Zielen der Regierung widersprach. Doch nach der erfolglosen ersten Amtszeit von Dilma Rousseff (2011-2014) versammelten sich die Wirtschaftseliten unter dem Banner einer Rentier-Finanzierkoalition. Die neoliberale Hegemonie aus dem Ausland wurde sehr stark, das „Gesetz der komparativen Vorteile“ wurde wiederbelebt, und das Industrialisierungsideal blieb auf der Strecke.


 


Produktivitätsgewinne und mit ihnen die wirtschaftliche Entwicklung hängen von vielen Faktoren ab, vor allem aber von der Hähe der privaten und öffentlichen Investitionen. Brasilien wuchs und industrialisierte sich von den 1930er bis hinein in die 1970er Jahre vor allem deswegen, weil der Staat und die ihm gehörenden Unternehmen massive Investitionen tätigten. Der Staat investierte, weil er positive öffentliche Ersparnisse erzielte und seine Unternehmen profitabel waren; der Privatsektor investierte, weil die Investitionen des Staates und seiner Unternehmen zu einer Nachfrage führten, die Zinssätze niedrig oder sogar negativ waren, ein System von Einfuhrzöllen und Ausfuhrsubventionen für Industrieerzeugnisse den realen Wechselkurs wettbewerbsfähig hielt und die Industrieunternehmen zu Investitionen ermutigte.

Dies änderte sich in den 1980er Jahren mit der sogenannten „Finanzkrise des Staates“. Die Tabelle zum Vergleich der 1970er und 2010er Jahre zeigt, dass die Investitionsquote des privaten Sektors im Verhältnis zum BIP zwar bei 17,5 Prozent blieb, sich die Investitionen des öffentlichen Sektors jedoch von 7,8 auf 3,2 Prozent des BIP halbiert hatten.

In den 2000er Jahren unternahm die Regierung zwar große Anstrengungen, um diese Tendenz umzukehren und die öffentlichen Investitionen zu erhöhen. Aber mit der 2014 einsetzenden Rezession und der daraus resultierenden Finanzkrise schwenkte man seit 2015 auf eine orthodoxe Sparpolitik um. Diese prozyklische Politik senkte die öffentlichen Investitionen auf rund 1 Prozent des BIP, entsprechend mager wird die Wirtschaft 2019 nur um 1 Prozent wachsen. Erst in zehn Jahren dürfte das BIP wieder auf das Niveau von 2014 zurückkehren, geht man von einer durchschnittlichen Erholungszeit von sieben Quartalen bei früheren Rezessionen aus.

Warum sind die öffentlichen Investitionen so stark zurückgegangen? Wie bereits erwähnt, sind die öffentlichen Ersparnisse seit den 1980er Jahren in einen negativen Bereich geraten: Die Konsumausgaben des Staates übersteigen seine Einnahmen. Dies geschah zunächst, weil große Unternehmen im Rahmen der Auslandsverschuldungskrise eine Entlastung des Staates benötigten; dann, weil viele profitable staatliche Unternehmen privatisiert wurden; und schließlich, weil zwei Quellen der Ausgaben stark gestiegen sind: die eine ist notwendig (Sozialausgaben für Bildung und Gesundheit), die andere absurd – die riesige Zinslast für die Staatsverschuldung. Wie die Tabelle zeigt, stiegen die durchschnittlichen Zinsausgaben des Staates zugunsten von Rentiers und Finanziers von 1971-80 bis 2001-17 von 1,5 auf 8,2 Prozent des BIP.

Doch warum blieben die Investitionen des privaten Sektors stabil, anstatt so zu steigen, wie man es sich durch die Privatisierung großer und profitabler Unternehmen versprochen hatte? Im Wesentlichen deshalb, weil die brasilianische Wirtschaft ab den 90er Jahren in die makroökonomische Falle hoher Zinsen und langfristig steigender Wechselkurse geriet. Private Investoren wurden abschreckt, indem mehrere administrativ und technologisch wettbewerbsfähige Unternehmen wettbewerbsunfähig gemacht wurden.

Dies hat mehrere Gründe, aber die wichtigsten sind: das Vorhandensein eines „zweiseitigen“ Ansteckungseffektes der öffentlichen Verschuldung zwischen dem Bankenreservenmarkt und dem Markt für öffentliche Wertpapiere; die große Macht der Rentier-Finanzierer-Koalition in Brasilien; und die Tatsache, dass die Brasilianer weiterhin glauben, dass sie Leistungsbilanzdefizite ausweisen könnten, um mit ausländischen Ersparnissen zu wachsen. Ein trügerischer Fehler, weil Kapitalzuflüsse, die durch hohe Zinssätze zur Finanzierung des Leistungsbilanzdefizits angezogen werden, das Angebot an US-Dollar erhöhen und den brasilianischen Real langfristig aufwerten und den Konsum anstelle von Investitionen stimulieren.

Ein langfristig geschätzter Wechselkurs schreckt Investitionen ab, weil gut geführte Unternehmen, die moderne Technologien einsetzen, ihre Wettbewerbsfähigkeit verlieren und ihre Investitionen einstellen, selbst wenn die Nachfrage – sowohl im In- als auch im Ausland – zufriedenstellend ist. Ein hoher Zinssatz führt nicht nur zu einer Aufwertung, sondern schreckt auch direkt von Investitionen ab und reduziert die Investitionsfähigkeit des Staates.

Welche Interessen stecken hinter hohen Zinsen und einem aufgewerteten Wechselkurs? Die Erklärung der politischen Ökonomie lässt sich schnell zusammenfassen: Arbeiter, Rentier-Kapitalisten und die hochrangige öffentliche Bürokratie kümmern sich nur um ihren unmittelbaren Konsum, jede Gruppe auf eine andere Weise. Arbeiter und die Linke priorisieren Lohnerhöhungen, sind nicht mit dem öffentlichen Defizit beschäftigt und sehen in höheren öffentlichen Ausgaben den Weg zu einer nachhaltigen Nachfrage und wirtschaftlichen Entwicklung; Rentiers, die die liberale orthodoxe Ökonomen vertreten, rechtfertigen hohe Zinssätze mit der Inflationsgefahr; die hochrangige öffentliche Bürokratie legitimiert sich durch den Kampf gegen die Korruption und missachtet das Thema der wirtschaftlichen Entwicklung.

Die beiden ersten Gruppen zeigten sich unbesorgt ob der Leistungsbilanzdefizite, die sie als „strukturell“ oder als „ausländische Ersparnisse“ betrachten. Mit anderen Worten, in den letzten 40 Jahren waren der Fiskalpopulismus (wiederkehrende öffentliche Defizite) und der Wechselkurspopulismus – beides Praktiken, die eine Präferenz für den unmittelbaren Konsum darstellen – die dominierenden Merkmale der makroökonomischen Politik.

Doch um das Wachstum in Zukunft wieder anzukurbeln, muss Brasilien den Zinssatz senken und seinen Wechselkurs wettbewerbsfähig halten. Das Land muss die Finanzkrise lösen und eine antizyklische Politik der Erhöhung der öffentlichen Investitionen verfolgen, auch wenn dies sehr kurzfristig höhere öffentliche Defizite bedeutet. Außerdem müssen die Ausgaben für Zinsen reduziert werden und so die Spar- und Investitionsfähigkeit des Staates wiederhergestellt werden. Es muss eine Devisenpolitik verfolgen, die den Wechselkurs in der Nähe des Wettbewerbsgleichgewichts hält. Es muss aufhören, Kapital anzuziehen, das nur ausländische Substitute durch inländische Ersparnisse ersetzt und die niederländische Krankheit neutralisieren. Ein kleiner Leistungsbilanzüberschuss ist zudem notwendig, damit der Wechselkurs wettbewerbsfähig bleibt und die Unternehmen wieder investieren können.

Dieser Artikel wurde zuerst im Mai auf Portugisisch im Jornal do Economista  veröffentlicht.


[i] Dies war ein heterodoxer Stabilisierungsplan, der auf der Theorie der Trägheitsinflation basierte, die im vorangegangenen Jahrzehnt entwickelt worden war. Siehe Bresser-Pereira (2010) “A descoberta da inflação inercial” [The discovery of inertial inflation] Revista de Economia Contemporânea 14 (1): 167-192.
[ii] See Bresser-Pereira (2007 [2009] Developing Brazil, Overcoming the Failure of the Washington Consensus, Boulder: Lynne Rienner Publishers, originally published in Portuguese as Macroeconomia da Estagnação. Eine aktuellere Analyse der brasilianischen Wirtschaft nach dem New Developmentalism finden Sie unter: Bresser-Pereira (2018) “Brazil’s macroeconomic policy institutions, quasi-stagnation, and the interest rate–exchange rate trap” (2018) in Edmund Amann, Carlos Azzoni and Werner Baer, eds. The Oxford Handbook on the Brazilian Economy, Nova York: Oxford University Press: 221-240.
[iii] Ab 1967 neutralisierten hohe Einfuhrsteuern auf Industrieerzeugnisse die niederländische Krankheit auf dem Inlandsmarkt, während hohe Subventionen an die Exporte auch von Industrieerzeugnissen die niederländische Krankheit auf der Export- oder Auslandsseite neutralisierten.

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