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Eurozone | 12.07.2019

Failing State Europäische Union – 2

Der Streit um Promillewerte im Staatsbudget Italiens zeigt drastisch, dass jede rationale Fiskalpolitik in der EU am Totpunkt angelangt ist. Die Auflösung und Rückabwicklung von Euro und EZB erscheint unausweichlich. Aber mit welchen Folgen?

Wer wie beim letzten Europawahlkampf von „Vereinigten Staaten von Europa“ fabuliert, dem sollte eigentlich klar sein, dass es dafür neben einer geldpolitischen auch einer fiskalpolitischen Kapazität bedarf, die zumindest der der USA gleichkommt.

Es ist daher auch kein Zufall, dass gerade diejenigen politischen Kräfte diesen Begriff am liebsten in den Mund nehmen, die im Vertrauen auf neoklassische Argumente die Notwendigkeit von Fiskalpolitik und damit die wirtschaftspolitischen Konsequenzen eines solchen Projekts leichthin verleugnen.

Diejenigen hingegen, die auf Grundlage ihrer ökonomischen Analyse auf der Unverzichtbarkeit staatlicher Intervention bestehen, müssten sich im Gegensatz dazu allerdings auch bewusst sein, dass selbst die in diesem Begriff zum Ausdruck gebrachte Form der Staatlichkeit bei weitem nicht ausreicht, um das nötige Maß an Stabilisierung auf europäischer Ebene zu gewährleisten. Denn für die Funktionsfähigkeit eines einheitlichen Währungsraums mit einer zentralisierten geldpolitischen Staatsfunktion ist eine lohnpolitische Koordinierung zum Ausgleich unterschiedlicher Produktivitätsentwicklungen noch weitaus bedeutsamer als eine zentrale Fiskalkompetenz mit den dazugehörigen Ausgleichsmechanismen an zentralen Steuer- und Sozialversicherungskompetenzen.

Eine die Nationalstaaten übergreifende Instanz der Lohnfindung, die in irgendeiner Form staatlich organisiert und unter Einbindung der unterschiedlichen nationalen Tarifparteien ihre Aufgabe zu erfüllen hätte, ist unverzichtbar, wenn die Entstehung von Ungleichgewichten verhindert werden soll, die aus auseinanderlaufenden Lohnstückkosten resultieren. Denn im Unterschied zu Unternehmen, die unter gleichen Lohnbedingungen konkurrieren müssen, soll ihr Innovationspotential ungehindert zur Wirkung kommen. Dafür muss auf nationaler beziehungsweise regionaler Ebene bei der Lohnentwicklung entsprechend der unterschiedlichen Produktivität differenziert werden. Länder und Regionen mit geringerer Produktivität können im Unterschied zu Unternehmen nicht aus dem Markt gedrängt werden. Sie drohen daher durch Abwanderung und Erosion ihres Produktionspotentials zu veröden – jedenfalls solange die Produktivitätsunterschiede durch staatliche Infrastruktur- und Ausbildungsmaßnahmen nicht entsprechend angeglichen werden können.

Dies ohne einen staatlich organisierten Ausgleich den anarchischen Marktkräften zu überlassen, hätte in einem im Vergleich zu den USA sprachlich und kulturell weit weniger homogenisierten Raum auch weitaus destruktivere Folgen. Das bedeutet aber nichts anderes, als dass zur Aufrechterhaltung der Währungsunion die anarchische Lohnfindung durch entsprechende institutionelle Vorkehrungen auf europäischer Ebene überwunden werden müsste. Und zwar nicht nur in ihrer zeitlichen Dimension durch Lohnerhöhungen entsprechend der Produktivitätsentwicklung und Zielinflationsrate, sondern auch räumlich durch Anpassung an das national beziehungsweise regional unterschiedliche Produktivitätsniveau.

Die Rückverlagerung der Geldpolitik auf nationalstaatliche Ebene scheint unausweichlich

Das alles scheint aus heutiger Sicht völlig utopisch. Der Streit um Promillewerte im Staatsbudget eines der drei großen Gründerstaaten der EU führt drastisch vor Augen, dass jede rationale Fiskalpolitik bereits am absoluten Totpunkt angelangt ist. Und die EZB hat sich am Beginn einer neuen Rezession, in der ihr erneuter Einsatz als Lender of Last Resort bereits mit Händen zu greifen ist, ihres Handlungsspielraums weitgehend beraubt. Auch sie lässt das frivole Spiel mit ansteigenden Zinssätzen von Neuem anlaufen, um eine Defizitreduktion um ein paar Promillepunkte zu erzwingen.

Die Diskrepanz zwischen der Aufgabe, die erforderliche geld-, fiskal- und lohnpolitische Kompetenz auf europäischer Ebene institutionell zu verankern und entsprechend einzusetzen, und dem Grad der Lähmung, der bereits erreicht ist, scheint nur eine Schlussfolgerung zuzulassen. Wer überzeugt ist, dass eine europäische Staatlichkeit in der erforderlichen Ausprägung in absehbarer Zeit nicht erreicht werden kann, dem bleibt als einzig rationale Option, für eine möglichst rasche Rückverlagerung der währungs- und geldpolitischen Kompetenzen auf die Ebene der Nationalstaaten einzutreten. Lässt sich nicht wenigstens hier ein Mindestmaß an unverzichtbarer wirtschaftspolitischer Kompetenz wiederherstellen, wird ihr Nichtvorhandensein im nächsten Wirtschaftsabschwung ein Desaster auslösen.

Die Alternative zu einer unrealistisch erscheinenden Vorwärtsstrategie, nämlich die Auflösung und Rückabwicklung von Euro und EZB als Verkörperung des bereits europäisch organisierten Teils der Wirtschaftspolitik, erscheint somit unausweichlich. Anstatt etwa den Ausgleich auseinanderlaufender Lohnstückkosten über einen nur schwer herzustellenden politisch-institutionellen Aushandlungsprozess erreichen zu wollen, wäre er dann einfach wieder der traditionellen Methode der automatischen Wechselkursanpassung überlassen. Nicht nur die berechtigte Empörung über das von den EU-Institutionen zu verantwortende Griechenland-Debakel, auch die nüchterne Überlegung, wie der künftige, aus einer prekären Staatlichkeit entstehende Schaden minimiert werden kann, lässt eine solche Vorgangsweise plausibel erscheinen.

Aber mit welchen Folgen?

Aber welche Folgen hätte eine solche Entwicklung? Ein Währungsverbund, der nach einer geordneten Rückabwicklung die wechselseitigen Währungsrelationen vorläufig fixieren und bei Bedarf, also bei wechselseitigen Leistungsbilanzungleichgewichten einvernehmlich anpassen würde, scheint jedenfalls genauso unrealistisch wie die weitere Zentralisierung der Wirtschaftspolitik. Deutschland und andere Überschussländer hätten analog zur heutigen Schweiz ein massives Interesse am Niedrighalten ihrer neuen Währung, um ihren überdimensionierten Exportsektor am Leben zu erhalten. Die Defizitländer würden versuchen, ihr massives Interesse an einer Abwertung ihrer neuen Währung durchzusetzen.

Ein Währungskrieg ist daher das wahrscheinlichere Szenarium, den auch eine weiterhin funkionsfähige Zollunion nicht unbeschadet überstehen würde, sollten die in einer Währungsauseinandersetzung am längeren Ast sitzenden Überschussländer nicht bereit sein, rechtzeitig einzulenken.

Doch auch wenn anstatt einer planvollen Rückabwicklung nur ein Prozess des schmerzhaften Bruchs möglich erscheint. Ein solcher Prozess wäre der perspektivlosen Erosion wirtschaftspolitischer Handlungsfähigkeit vorzuziehen, wenn zumindest die Aussicht auf die Wiederherstellung der vollen wirtschaftspolitischen Souveränität auf nationalstaatlicher Ebene bestünde.

Eine solche Rückgewinnung erweist sich allerdings bei genauerer Betrachtung vor allem für kleinere Staaten als Illusion. Denn nicht nur währungs- und geldpolitisch, sondern auch fiskal- und lohnpolitisch führt an der Anbindung an einen übermächtigen Nachbarn, wie das Beispiel Österreichs vor der Währungsunion zeigt, fast kein Weg vorbei. Die Wirkung fiskalpolitischer Maßnahmen ist umso geringer, je höher der Importanteil des betreffenden Landes. Gleichzeitig ist die Abhängigkeit von der Fiskalpolitik eines bestimmten Handelspartners umso größer, je höher das entsprechende Exportvolumen.

Das hat zur Folge, dass sich bei einem hohen Außenhandelsanteil die Bereitschaft zu einer eigenen expansiven Fiskalpolitik zur Absicherung eines möglichst hohen Beschäftigungsniveaus stark abschwächt. Vielmehr lässt es eine solche Konstellation rational erscheinen, als fiskalpolitischer Trittbrettfahrer auf eigene Maßnahmen zu verzichten und sich auf die expansiven Maßnahmen der gewichtigsten Handelspartner zu verlassen. Denn eine eigenständige Währung insbesondere für den Staat garantiert zwar den unbegrenzten Zugriff auf die Ressourcen des eigenen Landes, nicht jedoch auf die Ressourcen des Auslands. Dafür ist sowohl ein ausreichender Devisenzufluss als auch ein günstiger Wechselkurs zur Aneignung der erforderlichen Importe nötig. Beides kann nur durch einen ausreichend großen Exportsektor ohne die laufende Inanspruchnahme von Abwertungen gewährleistet werden.

Dies legt aber gerade für kleinere Länder eine Strategie der systematischen Lohnzurückhaltung und eine Unterbewertungsstrategie nach dem Vorbild Deutschlands nahe. Denn anders als Staaten, die aufgrund ihres geringeren Außenhandelsanteils am BIP als „groß“ einzustufen sind – deren Außenhandelsanteil also näher bei 10 als bei 50 Prozent liegt –, verfügen „kleinere“ Staaten nur über eine eingeschränkte Währungssouveränität. Sie setzen sich im Falle eines Abschwungs, den sie mit expansiven Maßnahmen zu bekämpfen versuchen, der Gefahr aus, die Kontrolle über ihre eigene Währung zu verlieren, sobald sie sich auf den mit einer expansiven Politik verbundenen Abwertungsprozess einlassen.

Da aber nach dem Kriterium des Außenhandelsanteils mehr oder weniger alle europäischen Staaten als „kleine“ Staaten einzustufen sind, ist bei einem Verschwinden des rudimentären Failing State auf europäischer Ebene wohl kaum mit wirtschaftspolitisch weitgehend souveränen Nationalstaaten – die sich außerdem den neuen und gestiegenen Anforderungen an die Staatlichkeit gewachsen zeigen – als vielmehr mit wirtschaftspolitisch geschwächten und nur eingeschränkt handlungsfähigen Staaten zu rechnen. Diese würden sich rasch in einer wechselseitigen Konfliktsituation und einem lohn-, steuer- und sozialpolitischen Race-to-the-Bottom wiederfinden.

Eine Entscheidung ist unausweichlich

Am Höhepunkt der Eurokrise wurde der prekäre Stand der europäischen Integration einmal mit einem Unentschlossenen verglichen, der sich mit einem Fuß auf eine abbrechende Eisscholle vorgewagt hat, während er sich mit dem anderen Fuß noch auf der alten Eisdecke befindet und nun vor der immer dringlicheren, aber auch immer schwierigeren Entscheidung steht, entweder den einen Fuß wieder zurückzuziehen oder auch mit dem anderen Fuß den Sprung nach vorn zu wagen. Er weiß, wenn er zu lange wartet, wird es nicht ohne gröberen Schaden abgehen und mit jedem Moment, den er länger wartet, steigt die Gefahr und der potentielle Schaden. Er kann sich dennoch zu keinem Entschluss durchringen, nicht zuletzt, weil er sich den widersprechenden Vorwürfen ausgesetzt sieht, bereits zu weit gegangen beziehungsweise nicht weit genug gegangen zu sein.

Ein scheinbarer Glücksfall, wie der weitgehend durch die Euroschwäche selbst beflügelte Konjunkturaufschwung, der in den letzten drei Jahren kurzzeitig für Entspannung gesorgt und ein weiteres Auseinandertriften verhindert hat, erweist sich im Nachhinein geradezu als fatal. Nicht nur sehen sich dadurch all jene bestätigt, die mit rudimentären und sich wechselseitig immer weiter abschwächenden staatlichen Strukturen auszukommen glauben. Auch wird dadurch die Illusion genährt, man könne sich bis auf ein paar marginale Adaptionen mit dem Status Quo begnügen und sich eine Entscheidung in die eine oder andere Richtung ersparen.

Sobald die konjunkturelle Entwicklung nachlässt und das Fehlen wirtschaftspolitischer Kompetenz erneut in seiner vollen Schärfe virulent wird, rückt zwar erneut der Moment der Entscheidung näher, wird aber nun durch die in der Zwischenzeit genährte und höchst angenehme Illusion nicht mehr wahrgenommen. Es ist daher ziemlich klar absehbar, dass die unvermeidliche Entscheidung, in welche Richtung sie auch immer ausfallen wird, nicht in Form eines geordnet-zivilisierten Prozesses, sondern in Form eines schmerzhaften Bruches erfolgen wird.

Auch wenn dabei der Schritt zurück in scheinbar Altbekanntes als realistisch und der Schritt nach vorne auf unbekanntes Terrain notgedrungen als unrealistisch erscheinen muss. Es sollte hier doch nicht übersehen werden, dass ein solcher Schritt auch die Relation, was als realistisch und was als unrealistisch gilt, in noch nicht absehbarer Weise verschiebt.

Es sei hier an die alte Parole erinnert: „Seien wie realistisch, fordern wir das Unmögliche“. War dies tatsächlich die Parole eines Verrückten und an der Realität Verzweifelnden? Oder war es die Parole eines „Utopisten“, dem plötzlich bewusst geworden war, dass das scheinbar Realistische und Alternativlose sich nur aus der Perspektive des Bestehenden als ein solches darstellt?

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