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Afrika | 27.11.2019 (editiert am 28.11.2019)

Der blockierte asiatische Weg

Der erfolgreiche asiatische Weg von der Entwicklungs- zur Industrienation ist für die Länder Afrikas zum handels- und entwicklungspolitischen Hürdenlauf geworden. Schuld daran trägt auch die WTO.

Toyota, Samsung, Huawei – asiatische Firmen gehören mittlerweile zu den Weltmarktführern in zahlreichen Sektoren. Sie sind das sichtbarste Zeichen für das „asiatische Wunder“, wie der wirtschaftliche und soziale Aufstieg vieler Staaten Asiens genannt wird. In China sind mehr Menschen in kürzerer Zeit aus der Armut „befreit“ worden als jemals zuvor auf der Welt. Und standen Südkorea und Ghana in der Mitte des 20. Jahrhunderts wirtschaftlich noch auf einer Ebene, hat der „Tigerstaat“ Asiens das westafrikanische Land mittlerweile um Jahrzehnte abgehängt. Ähnliche Erfolge sind in Taiwan und vorher in Japan zu beobachten.

Innerhalb von wenigen Jahrzehnten gelang es diesen Ländern, moderne Industriesektoren aufzubauen – von der IT- über die Autoindustrie bis hin zum Maschinenbau. Die Staaten schufen Millionen gut bezahlter Arbeitsplätze. Doch entgegen einem weitverbreiteten Irrglauben verließen sich die asiatischen „Newcomer“ während ihres Industrialisierungsprozesses nicht auf die freien Kräfte des Marktes und den Freihandel.

Im Gegenteil. Die asiatischen Staaten schützten auf unterschiedliche Weise ihre eigenen Unternehmen. Sei es durch Zölle oder durch Bedingungen für ausländische Investitionen. Am bekanntesten ist wohl die von China auferlegte Pflicht, dass ausländische Investoren Joint Ventures eingehen müssen. Diese Pflicht zur Unternehmenskooperation mit einheimischen Unternehmen, die Gewinnverteilung und gemeinsame Kontrolle beinhaltete, wurde auch von Japan und Südkorea eingeführt. Dazu kamen generellere Einschränkungen des Marktzugangs für ausländische Investoren. Japan und Taiwan protegierten ihre einheimischen Unternehmen durch komplexe technische Vorschriften, die ausländische Firmen kaum erfüllen konnten.

Der norwegische Entwicklungsökonom Erik Reinert fasst diese Politik mit der Aussage zusammen, dass diese neuen Industrieländer „innerhalb der eigenen Grenzen eine perfekte Konkurrenzsituation schufen, aber die eigene Wirtschaft vor ausländischen Konkurrenten temporär geschützt haben“[1].

Dabei griffen die Staaten in den Markt ein und förderten gezielt Sektoren, die neue Innovationen und technologischen Wandel versprachen – zunächst durch Imitation westlicher Technologien, später durch eigene Innovationen. Durch Innovation, Technologieaneignung, Industriecluster und staatliche Anreize wie eine Kreditvergabe durch nationale Entwicklungsbanken zu günstigen Konditionen gelang es den asiatischen Staaten, die Produktivität ihrer Unternehmen enorm zu steigern und auf der technologischen Leiter schnell aufzusteigen. Die Folge: Die Unternehmen erzielten steigende Profite, die Löhne und Beschäftigungsmöglichkeiten wuchsen genauso wie die Steuereinnahmen des Staates, die reinvestiert werden konnten[2].

Die WTO als Spielverderber

Allerdings wurde den Entwicklungsländern in der Nachkriegszeit ein großer handelspolitischer Spielraum gelassen. Solange sie im „kapitalistischen Lager“ blieben, war es ihnen erlaubt, ihre Industrien mithilfe von Schutzzöllen zu entwickeln, während die westlichen Märkte gleichzeitig relativ offen für ihre Exporte waren. Das damalige Regime des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT von 1947) wurde nicht allzu streng ausgelegt und erlaubte starke Schutzmaßnahmen, um junge Industrien vor ausländischer Konkurrenz zu schützen.

Dieser Handlungsspielraum und die damit einhergehende staatlich gelenkte Industriepolitik resultierten in einem nahezu drei Jahrzehnte anhaltenden atemberaubenden Wachstum der Exporte industrieller Güter – sogar in Afrika. Die Staaten südlich der Sahara wuchsen im Zeitraum von 1950 bis 1980 durchschnittlich um mehr als 3,5 Prozent.[3]

Doch mit dem Vietnamkrieg und der Wahl Nixons und Thatchers wurde alles anders. Die Freihandelsdoktrin gewann an Fahrt. Zuerst wurde die Marktliberalisierung durch an Bedingungen geknüpfte Kredite des IWF und der Weltbank durchgesetzt. Dann engte die Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) 1994 den handelspolitischen Spielraum der Entwicklungsländer weiter ein. Die Steuerung der eigenen Ökonomien musste sich jetzt dem „freien“ internationalen Handelsregime unterordnen.

Die Handelsregeln der WTO sahen und sehen vor, dass die am wenigsten entwickelten Länder nach Übergangsfristen alle WTO-Bestimmungen mit Ausnahme im Dienstleistungsbereich annehmen müssen.[4] Die betroffenen Länder beklagen, dass die siebenjährigen Übergangsfristen, innerhalb derer sie die WTO-Regeln umsetzen müssen, zu kurz seien und ihre Entwicklungsbedürfnisse nicht ausreichend beachtet würden. Viele Freiräume und Strategien zum Schutz und zur Förderung der einheimischen Industrien, die beispielsweise die asiatischen Staaten genutzt haben, fallen somit zumindest de jure weg.

Einbindung nationaler Unternehmen

Südkorea und Taiwan machten ausländischen Investoren Vorschriften, die diese verpflichteten, Produktionsfaktoren einheimischer Unternehmen, also Güter, Personen, Dienstleistungen und Kapital, in ihren Herstellungsprozess aufzunehmen. Durch diese Verknüpfungen zwischen ausländischen und einheimischen Produzenten kam es zum Technologietransfer und die einheimischen Unternehmen erlangten Innovationsfähigkeiten. Die Verknüpfungen hatten auch Lerneffekte hinsichtlich unternehmerischer Fähigkeiten zur Folge, denn die ausländischen Investoren hatten ein Interesse daran, die Produktivität ihrer lokalen Partner zu erhöhen.

Unter WTO-Regularien ist den Entwicklungsländern nicht mehr erlaubt, ausländischen Investoren inländische Produktionsfaktoren in der Herstellung vorzuschreiben oder die Menge importierter Produktionsfaktoren einzuschränken. Dabei waren es diese Eingriffe, mit denen die asiatischen Staaten ihre Handelsbilanz im Gleichgewicht halten und makroökonomische Verwerfungen verhindern konnten.

Technologietransfer

Die WTO-Regularien erschweren die Aneignung neuer Technologien und Produktionsverfahren aber auch ganz direkt. Die stärkeren Bestimmungen zum Schutz des geistigen Eigentums im sogenannten TRIPS-Abkommen (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) erschweren es, Technologien zu imitieren und durch Nachbau zu kopieren. Sowohl bei den westlichen Industrieländern als auch den Staaten Asiens führte das Auseinanderbauen und anschließende Kopieren importierter Technologien zu einem technologischen Aufholprozess, der für eine erfolgreiche Industrialisierung unabdingbar ist.

Subventionen

Entwicklungsländer dürfen unter den WTO-Regeln ausgewählte Industrien nicht mehr durch direkte Zahlungen, Regierungsgarantien, die Bereitstellung von Gütern oder Dienstleistungen unter Marktwert sowie Bankkredite subventionieren. Zumindest dann nicht, wenn diese Subventionen an die Exportleistungsfähigkeit des subventionierten Unternehmens oder den Verbrauch inländischer Waren geknüpft sein sollten.

Diese Einschränkung mag als minimales Detail erscheinen. Die wenigsten Entwicklungsländer verfügen aber über ausreichende finanzielle Mittel, um mit der Gießkanne alle Unternehmen eines Sektors zu subventionieren – und somit auch „faule Äpfel“, die wenig zu Wachstum und Beschäftigung beitragen. Zwar gelten die Subventionsvorschriften der WTO nur für Staaten, deren Pro-Kopf-Einkommen über 1.000 US-Dollar liegt und auch die am wenigsten entwickelten Länder sind von den Vorschriften ausgenommen[5].

Aber nicht das Pro-Kopf-Einkommen ist ein Indikator für die Wettbewerbsfähigkeit, sondern die Exportleistungsfähigkeit. Die „Kontrolle“ der Exportleistungsfähigkeit war eines der wichtigsten Instrumente des Industrialisierungsprozesses der asiatischen Staaten. Bei ausbleibenden Fortschritten konnten Sanktionen bis hin zum Entzug der Subventionen erlassen werden.

Devisen- und Handelsbeschränkungen

Entwicklungsländer benötigen zum Import von Gütern, die für ihre wirtschaftliche Entwicklung essenziell sind, oftmals Devisen. Gerade wenn ein Land nur über geringe Deviseneinkommen verfügt, ist es notwendig zu verhindern, dass diese für den Import etwa von Luxusgütern verwendet werden. Deshalb wurden von vielen Ländern, deren nachholende Entwicklung erfolgreich war, Devisenbeschränkungen eingeführt. Solche Beschränkungen aber sind unter den WTO-Regeln verboten.

Laut WTO-Regeln dürfen Unternehmen auch nicht dazu verpflichtet werden, einen bestimmten Mindestanteil ihrer Produktion auf dem nationalen Markt zu verkaufen. Dabei sind solche Vorschriften in der Vergangenheit ein wirksamer Hebel gewesen, um Importe durch einheimische Produkte zu ersetzen oder Rohstoffexporte einzuschränken. Gerade mit Blick auf die rohstoffreichen afrikanischen Staaten könnten solche Vorschriften die lokale Weiterverarbeitung der Rohstoffe erzwingen und Wertschöpfung vor Ort schaffen.

(Ungenutzte) Spielräume

Zölle

Es gibt durchaus auch im WTO-Regime (ungenutzte) Spielräume zum Aufbau einheimischer Industrien. So liegen beispielsweise die angewandten Zölle vieler Länder unter den WTO-Vorgaben[6]. Nur ungefähr die Hälfte der Zölle der Länder Subsahara-Afrikas ist durch WTO-Bestimmungen an einen bestimmten Höchstsatz gebunden. Und selbst bei den unter diese Bestimmungen fallenden Produkten besteht noch Spielraum für Zollerhöhungen[7]. Allerdings wird dieser Spielraum durch bilaterale, zollsenkende oder -einfrierende Handelsabkommen wie den Economic Partnership Agreements zwischen der EU und einigen afrikanischen Staaten zunichtegemacht.

Spielräume bei Investitionsauflagen

Um positive Wechselwirkungen (wie Lernprozesse) zwischen ausländischen Investoren und einheimischen Unternehmen zu generieren, gestattet die WTO ebenfalls einige Maßnahmen. Entwicklungsländer können ausländischen Investoren zur Bedingung machen, dass einheimische Arbeitskräfte und Manager angestellt werden müssen oder lokal geforscht und entwickelt wird. Auch Investitionsvorschriften zur Gründung eines Joint Ventures mit einheimischen Industrien sind weiterhin erlaubt.

Zudem: Will ein ausländisches Unternehmen investieren, kann der betreffende Staat nach wie vor Vorgaben zur Exportmenge der produzierten Güter oder zum Technologietransfer an einheimische Produzenten machen. Hier steckt der Teufel allerdings im Detail. Nicht das Übertragen von Technologien allein führt dazu, dass einheimische Unternehmen produktiver werden. Schließlich müssen sie auch über das notwendige Wissen zur Anwendung der Technologien verfügen. Zwar können die Staaten Investoren vorschreiben, Joint Ventures mit einheimischen Firmen eingehen zu müssen. Inwiefern sie aber kontrollieren können, ob der einheimische Joint-Venture-Partner am Produktionsprozess teilnimmt oder nur finanziell beteiligt ist, bleibt unklar. Sicher ist, dass der Staat das Joint Venture nicht durch zielgerichtete Subventionen dazu ermutigen darf, dass der lokale Partner gefördert wird und an Produktivität gewinnt.

Zumal bei diesen Investitionsbedingungen laut UNCTAD ausländische und lokale Produzenten nicht unterschiedlich behandelt werden dürfen. Werden ausländischen Investoren Exportauflagen gemacht, müssen diese auch für den einheimischen Produzenten des gleichen Sektors gelten[8].

Unter dem WTO-Regime sind Anreize zur Anwerbung ausländischer Investoren und selbst Einschränkungen des Zugangs ausländischer Industrien zu ausgewählten Sektoren weiterhin gestattet[9]. Ebenso sind staatliche Subventionen im Bereich der Forschung und Entwicklung sowie der Innovationsförderung erlaubt. Die gerade für Entwicklungsländer aber wesentlich relevanteren Subventionen, die an die Exportleistung oder die Nutzung einheimischer Güter geknüpft waren, sind im heutigen WTO-Regime verboten.

Allerdings sieht die UNCTAD in solchen nicht zielgerichteten Subventionen und Anreizen, die ausländische Investitionen ins Land locken sollen, die Gefahr eines Wettlaufs um möglichst geringe Standards.

Kaum Mittel zum Aufbau einheimischer Industrien

Die WTO-Mitglieder dürfen sogenannte safeguards einsetzen, Notfall-Schutzmaßnahmen wie Importquoten oder Zollerhöhungen sogar über die Zollobergrenzen, wenn ihre Industrien durch eine plötzliche Importflut konkurrierender Produkte „ernsthaft gefährdet“ sind. Solche Schutzmaßnahmen waren allerdings schon vor Gründung der WTO erlaubt. Jetzt sind sie nur noch zeitlich begrenzt möglich, für vier und in Ausnahmefällen acht Jahre. Die „ernsthafte Bedrohung“ oder die „Gefahr einer ernsthaften Bedrohung“ der einheimischen Industrien muss durch Fakten untermauert werden und darf nicht allein auf Behauptungen oder Wahrscheinlichkeiten beruhen.

Zusätzlich legen die WTO-Bestimmungen deutlich fest, dass schon eine einheimische Industrie bestehen muss, wenn diese Schutzmaßnahmen durchgeführt werden sollen[10]. Die Maßnahmen können also kaum dazu dienen, neue beziehungsweise gerade entstehende Industrien vor Importen zu schützen.

Weitere Schutzmaßnahmen sind bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten erlaubt. In diesem Fall können WTO-Mitglieder Exportbeschränkungen auferlegen, um beispielsweise finanzielle Reserven abzusichern, die für ein nationales Entwicklungsprogramm benötigt werden. Allerdings müssen diese Maßnahmen zeitlich begrenzt sein und dürfen weder auf den Schutz bestimmter Industrien abzielen noch über das notwendige Maß zur Herstellung einer ausgeglichenen Zahlungsbilanz oder zur Erholung der Devisenreserven hinausgehen. Letztendlich verhindern diese Einschränkungen den effektiven Aufbau und Schutz einer verarbeitenden Industrie.

Auch die direkten Maßnahmen zum Aufbau und Schutz junger Industrien sind unzureichend. Zwar erlaubt Artikel XVIII des GATT von 1994 Schutzzölle zum Aufbau junger Industrien. Nur sind die zu befolgenden Prozeduren zur Umsetzung so beschwerlich – beispielsweise müssen Kompensationen gezahlt werden –, dass die meisten Maßnahmen noch nie angewandt wurden[11].

Vorauseilender Gehorsam

Einige Entwicklungsländer verzichten bereits im „vorauseilenden Gehorsam“ auf Investitionsvorschriften, weil die WTO-Bestimmungen zu Exportleistungsfähigkeit, Technologietransfer und Joint Ventures sprachlich so vage gehalten sind, dass sie fürchten, die USA oder die EU würden sie beim WTO-Streitschlichtungsgremium anzeigen[12].

Ungeachtet dessen hat die EU-Kommission im September 2018 ein Konzept zur Reform der WTO vorgelegt[13]. Ausländische Investoren sollen nicht länger zum Transfer von Technologien und zur Zusammenarbeit mit einheimischen Unternehmen gezwungen werden dürfen.

 


Literatur & Anmerkungen

[1] Reinert, Erik S.: Globalization, Economic Development and Inequality: An Alternative Perspective, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 2004, S. 24.

[2] Für Details zum Aufstieg der asiatischen Staaten und der dahinterstehenden Handels- und Industriepolitik siehe: Wade, Robert: Governing the Market, Princeton: Princeton University Press, 2004; Amsden, Alice H.: Asia’s next Giant: South Korea and Late Industrialization, Oxford: Oxford University Press, 1992; Gallagher, Kevin P. (Hg): Putting Development First, London and New York: ZED Books, 2005; Reinert, Erik: How Rich Countries got rich … and why poor countries stay poor, New York: Carroll & Graf Publishers, 2007.

[3] Amsden, Alice H.: Escape from Empire – The Development World’s Journey through Heaven and Hell, Cambridge: MIT Press, 2007, S. 55-72.

[4] UNCTAD: Trade and Development Report, UNCTAD, 2014: https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/tdr2014_en.pdf

[5] WTO: UNDERSTANDING THE WTO: THE AGREEMENTS. Anti-dumping, subsidies, safeguards: contingencies, etc, WTO, ohne Datum: https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/agrm8_e.htm#safeguards

[6] UNCTAD: Trade and Development Report 2014, UNCTAD, 2014: https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/tdr2014_en.pdf, UNCTAD: Trade and Development Report 2006, UNCTAD, 2006: https://unctad.org/en/docs/tdr2006_en.pdf

[7] UNCTAD: Key Statistics and Trends in Trade Policy, UNCTAD, 2013: http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditctab20132_en.pdf: S. 16

[8] UNCTAD: Trade and Development Report 2014, UNCTAD, 2014: https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/tdr2014_en.pdf: S. 82

[9] UNCTAD: Trade and Development Report 2014, UNCTAD, 2014: https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/tdr2014_en.pdf: S. 82

[10] Diverse Internetseiten der WTO zur Erläuterung der Safeguard Measures.

[11] South Centre: The WTO’s Special and Differential Treatment Negotiations: South Centre, 2017: https://www.southcentre.int/wp-content/uploads/2017/01/AN_TDP_2017_3_The-WTO%E2%80%99s-Special-and-Differential-Treatment-Negotiations-Paragraph-44_EN.pdf, WTO: World Trade Report 2009, WTO, 2009: https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report09_e.pdf: S. 21-46.

[12] Wade, Robert H.: What Strategies are viable for Developing Countries Today? The World Trade Organization and the Shrinking of „Development Space“, in: Kevin P. Gallagher (Hg), Putting Development First, London/New York: ZED Books, 2005.

[13] EU Kommission: Concept Paper – WTO Modernisation, EU Kommission, 2018: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf.

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