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Soziales | 25.11.2019 (editiert am 26.11.2019)

Die ökonomische Vernunft des Sozialstaates – 1

Seit den 1980er Jahren wird die Sozialpolitik in die Defensive gedrängt und als Klotz am Bein der Wirtschaft betrachtet. Mittlerweile zeigen sich die verheerenden Folgen dieser Politik. Es wird deutlich, dass der Sozialstaat keine verzichtbare „Wohltat“ ist, sondern eine elementare Grundlage der Infrastruktur moderner Gesellschaften.

Vortrag beim Makroskop-Kongress „(K)eine Zukunft ohne Staat“

Ursprüngliche Präsentation unter diesem Link.

Sozialpolitik in der Defensive

Der britische Historiker Tony Judt sprach vor zehn Jahren angesichts der vom neoliberalen Mainstream in Europa betriebenen Aushöhlung der im „goldenen Zeitalter des Kapitalismus“ (Eric Hobsbawm) in den 1950er und 1960er Jahren aufgebauten Sozialleistungssysteme vom Paradoxon des Wohlfahrtsstaates, „dass seine Anziehungskraft durch seine eigenen Erfolge untergraben wurde.“ (Die Zeit, 07. Januar 2010). Der Sozialstaat hat sich zu einer Selbstverständlichkeit entwickelt, die seine grundlegende Bedeutung für den Zusammenhalt von Wirtschaft und Gesellschaft verschleiert. Sein Fortschritt liegt darin, die Bürger von großen Existenzsorgen zu entlasten und das sozioökonomische Gleichgewicht zu stabilisieren. Mit diesem individuellen Freiheitsgewinn droht aber auch das Bewusstsein verloren zu gehen, dass dieser selbst nur über die öffentliche Organisation und Finanzierung des Sozialstaats erreicht und gesichert werden kann. Die dafür erforderlichen Steuern und Sozialabgaben werden eher als staatlicher Zwang empfunden und dienen dem Neoliberalismus als Beleg für seine Behauptung, der Staat beute die Bürger aus und lasse ihnen immer weniger Netto vom Brutto. Der Sozialstaat ist aber keine Frage von Konsumverzicht und staatlicher Willkür, sondern eine der sozialen und ökonomischen Notwendigkeit.

Die politische Linke hat bislang der Aushöhlung dieses Eckpfeilers moderner Gesellschaften kein schlüssiges Konzept einer Sozialökonomie entgegenzusetzen und erschöpft sich eher in Klagen über Sozialabbau. Das zeigte sich etwa bei der vor zehn Jahren vom Modephilosophen Peter Sloterdijk mit seiner These vom Sozialstaat als „gebender Hand“ der Besserverdienenden (FAZ vom 10. Juni 2009) losgetretenen Seriendebatte in den Leitmedien (dokumentiert von Rehberg und Wagner 2010). Dort empörten sich bekannte Schwerintellektuelle über „Blasen der Gegenaufklärung“ (Axel Honneth) und ein „Bürgerbegehren gegen die Unterschicht“ (Stephan Lessenich). Aber nur einer von ihnen – der Soziologe Michael Hartmann – wies darauf hin, dass Sloterdijks Behauptung, der Sozialstaat werde von Besserverdienenden finanziert, falsch ist, weil er sich überwiegend aus Sozialabgaben der unteren und mittleren Einkommen speist. Das Wissen über ökonomischen Grundlagen der Sozialpolitik ist offenbar auf beiden Seiten dieses Streits sehr lückenhaft.

Dabei gibt es eine bis in die späten 1920er Jahre zurückgehende und leider vergessene Tradition einer Sozialökonomie, die Sozialpolitik nicht als moralische Verpflichtung des Besitzbürgertums oder „Wohltat“ des Staates zu betrachten, sondern als ökonomische Vernunft. Als ich Ende der 1960er Jahre mein Studium der Volkswirtschaftslehre begann, gab es an so gut wie jeder deutschen Ökonomie-Fakultät einen Lehrstuhl für Sozialpolitik. Mit der Emeritierung ihrer Inhaber wurden sie seit den 1980er Jahren nach und nach anderen Disziplinen der Wirtschaftswissenschaften gewidmet. Sozialpolitik wird an unseren Universitäten heute, wenn überhaupt, vornehmlich in Studiengängen der Soziologie oder Politologie gelehrt, obwohl das Sozialbudget fast 40 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) ausmacht und damit ein zutiefst ökonomisches Thema ist. Die wichtigste Vereinigung von Wirtschaftswissenschaftlern in Deutschland nennt sich zwar seit seiner Gründung im Jahr 1873 Verein für Socialpolitik, hat aber mit diesem Thema eigentlich nichts mehr am Hut

Legalisierter Raub oder Absicherung von Lebensrisiken? – Zur Theorie der Sozialpolitik

Friedrich A. Hayek, eine Ikone des Neoliberalismus, kannte grundsätzlich in der Einkommens- und Vermögensverteilung nur eine Alternative: Tausch oder Raub. Steuern und Abgaben sind in seiner Gedankenwelt legalisierte Formen von Diebstahl, die nur dann akzeptabel sind, wenn sie der Finanzierung von Justiz, Polizei, Militär und der Sicherheit des Besitzbürgertums dienen. In seinem sozialphilosophischen Hauptwerk „Das Recht der Freiheit“ fordert Hayek, Sozialpolitik müsse auf „das alte, an die modernen Verhältnisse angepasste Armengesetz“ reduziert werden. Dies sei auch im Interesse jener, „die Schutz gegen Verzweiflungstaten der Bedürftigen verlangen.“ Demnach hat die Sozialpolitik nicht der Absicherung sozialer und ökonomischer Risiken zu dienen, sondern dem Schutz der Wohlhabenden.

Der seit 70 Jahren die akademische Lehre und die Wirtschaftspolitik in Deutschland dominierende Ordoliberalismus sieht das nur in Nuancen anders. Sein Stammvater Walter Eucken betont in seinem Standardwerk „Grundätze der Wirtschaftspolitik“, dass Sozialpolitik „in erster Linie Wirtschaftspolitik zu sein hat.“ Heute kleiden Neoliberale dieses Postulat in die Parole „Sozial ist, was Arbeit schafft!“, weil bei Vollbeschäftigung Sozialpolitik ein randständiges Problem sei. Dieses Paradigma wurde von Ludwig Erhard und seinem Mastermind, dem Eucken-Schüler Alfred Müller-Armack, zur „sozialen Marktwirtschaft“ veredelt, die nichts weiter war als eine Monopole und Oligopole bekämpfende Wettbewerbsordnung. Ordoliberale Politiker und Professoren waren strikt gegen den von Adenauer in den 1950er Jahren gemeinsam mit der SPD betriebenen Ausbau der Sozialversicherung.

Damals stand die Sozialpolitik unter dem Vorzeichen der Kriegsfolgen und konzentrierte sich auf die Rentenversicherung, deren weitgehend kapitalgedeckte ökonomische Basis vernichtet worden war. Die Forderung nach einem „Sozialplan für Deutschland“ war 1952 Thema der Jahrestagung des Vereins für Socialpolitik,. Damals formulierte Gerhard Mackenroth das nach ihm benannte Gesetz, wonach aller Sozialaufwand stets aus der laufenden Wertschöpfung bestritten werden muss. Das gilt nicht nur für das Umlageverfahren unserer Sozialversicherung, sondern auch für das Kapitaldeckungsprinzip der privaten Assekuranz. In beiden Systemen entstehen Leistungsansprüche, die in der Zukunft erwirtschaftet werden müssen. Beim Umlageverfahren werden diese Ansprüche gesetzlich fixiert und von der heimischen Volkswirtschaft eingelöst, bei der Kapitaldeckung hängt ihre Realisierung von den jeweiligen Launen der internationalen Finanzmärkte ab. Die Behauptung der Versicherungswirtschaft und ihrer akademischen Sprachrohre, die Kapitaldeckung sei nachhaltiger und generationengerechter als Umlagesysteme, ist kompletter Unsinn. Es gibt in realen Volkswirtschaften keinen Geldspeicher wie in der Comic-Welt von Entenhausen.

Sozialpolitik war in den Nachkriegsjahren, wie Elisabeth Liefmann-Keil seinerzeit feststellte, „eine Politik der Einkommensverteilung geworden, ungeachtet mancher Ansätze und Bestrebungen, aus ihr eine Gesellschaftspolitik zu machen.“ Letztere waren damals vor allem in den Gewerkschaften und der SPD verbreitet. Der 1957 vom SPD-Parteivorstand herausgegebene „Sozialplan für Deutschland“ stand unter folgender Leitlinie: „Die gesellschaftlichen Verhältnisse sind so zu gestalten, daß sich die Lebenskraft des einzelnen frei entfalten kann. Damit erst erhält der einzelne die Freiheit, sich als Persönlichkeit eigener Prägung in die Gemeinschaft einzufügen.“ Die Sozialpolitik sollte die Menschen von elementaren Existenzsorgen befreien und zusammen mit der Bildungspolitik für Chancengleichheit sorgen.

Als Reaktion auf den in den 1950er und 1960er Jahren betriebenen Ausbau des Sozialstaates entwickelten neoklassische Ökonomen auf Basis ihres Paradigmas des stets seinen eigenen Vorteil verfolgenden Homo Oeconomicus die „Public Choice“-Lehre. Grundlegendes Werk war die Logik des kollektiven Handelns von Mancur Olson. Er postulierte, dass Organisationen, die der Befriedigung gemeinschaftlicher Bedürfnisse dienende Kollektivgüter anbieten, vor einem Dilemma stehen. Eine freiwillige Mitgliedschaft habe „Trittbrettfahrer“-Effekte zur Folge, weil auch Nicht-Mitglieder von ihren Leistungen profitierten. Das gelte z. B. für Flächentarifverträge und solidarische Versicherungssysteme. Deshalb könnten diese Systeme nur auf Basis einer Zwangsmitgliedschaft oder mit exklusiven Zusatzleistungen für ihre Mitglieder funktionieren.

Die Zwangsmitgliedschaft in öffentlichen Sozialversicherungen wiederum provoziere einen besonderen Egoismus, der „Moral Hazard“ oder umgangssprachlich „Vollkaskomentalität“ genannt wird. Dieses auf Olsons Theorie aufbauende Paradigma wurde in den 1960er Jahren von den Ökonomen Kenneth Arrow und Mark Pauly entwickelt und nimmt in den Lehrbüchern zur Gesundheitsökonomie breiten Raum ein. Es behauptet, dass soziale Krankenversicherungen und staatliche Gesundheitssysteme ihre Nutznießer zu einer Überinanspruchnahme von Leistungen und sorglosem Umgang mit der eigenen Gesundheit verführen und deshalb überhöhte Ausgaben haben. Belastbare empirische Belege gibt es für dieses Postulat nicht, es taugt noch nicht einmal als Hypothese (Reiners 2018). Es unterstellt nämlich, dass die Inanspruchnahme medizinischer Leistungen ein Genuss ist, den man auch ohne wirklichen Bedarf anstrebt. Diese Annahme kann man schon mit dem Hinweis auf zeitraubendes Herumsitzen in Wartezimmern, schmerzhafte Zahnbehandlungen, den herben Genuss einer Darmspiegelung oder die Strapazen einer Chemotherapie als unrealistisch verwerfen.

Der neoliberale Mainstream ignoriert einen zentralen Sachverhalt. Der moderne Sozialstaat beschränkt sich nicht auf die Fürsorge für Bedürftige, obwohl sie nach wie vor zu seinen Aufgaben gehört. Er hat sich zu einer Institution der Absicherung allgemeiner Lebensrisiken entwickelt, wie Gerhard Bäcker et al. in ihrem vorzüglichen Lehrbuch zur Sozialpolitik darlegen: „Sozialpolitik reagiert auf soziale Risiken und Probleme. Diese betreffen im Lauf des Lebens jeden Menschen. In modernen Gesellschaften sind jedoch die Möglichkeiten begrenzt, die Probleme aus eigener Kraft zu lösen.“ Aus dem Bedürftigkeitsprinzip wurde das Bedarfsprinzip. Der Sozialstaat bezieht seine Legitimation aus seiner „produktionspolitischen Notwendigkeit“, wie der Sozialökonom Eduard Heimann schon 1929 feststellte. Ohne ihn kann der moderne Kapitalismus nicht wirklich funktionieren.

Agenda 2010: Sozialabgaben als Popanz neoliberaler Wirtschaftspolitik

Mit der Agenda 2010 verabschiedete sich die von Gerhard Schröder und Franz Müntefering geführte SPD von der sozialdemokratischen Tradition einer aktiven Sozialpolitik. Die Grünen unterstützten diese Linie mit der bizarren Parole „Ökosteuer rauf, Lohnnebenkosten runter“. Als ob das eine irgendetwas mit dem anderen zu tun hätte! Der Sozialstaat wurde ganz im neoliberalen Sinn als Klotz am Bein der Wirtschaft und als Ursache der steigenden Arbeitslosigkeit betrachtet. In einem Ende 2002 in die Öffentlichkeit geratenen Strategiepapier des Kanzleramtes hieß es:

„Wie schädlich steigende Lohnnebenkosten sind, zeigt die Entwicklung seit der Wiedervereinigung: 1990 betrugen die Beitragssätze zur Sozialversicherung noch 35,5 %. Bis 1998 waren sie auf den historischen Höchstwert von 42 % gestiegen. Im gleichen Zeitraum ist die Zahl der Arbeitslosen von 2,6 Mio. auf 4,28 Mio. im Jahresdurchschnitt gestiegen. […] Deswegen ist eine der Kernstrategien der Bundesregierung die auf eine Senkung der Lohnnebenkosten abzielende Modernisierung der sozialen Sicherungssysteme.“

Das war eine auf einem Bauerntrick beruhende Verdrehung der Tatsachen. Studentinnen und Studenten lernen in den ersten Statistikvorlesungen, dass es eine Todsünde jeder empirischen Wissenschaft ist, zwei Ereignisse im Zeitablauf nebeneinander zu stellen und daraus einen Wirkungszusammenhang zu konstruieren. Dozenten illustrieren das gern anhand eines gleichzeitigen Rückganges der Storchenpopulation und der Geburtenrate. Eine ebenso absurde Logik hat das „eherne Wahlgesetz“ des einst in Bierlaune von realen Genossen erfundenen SPD-Abgeordneten Jakob Maria Mierscheid, wonach der prozentuale Stimmenanteil der SPD bei den Bundestagswahlen jeweils der aktuellen jährlichen Millionentonnage der deutschen Stahlproduktion entspricht.

Die steigenden Sozialabgaben waren nicht Ursache, sondern Folge der in den 1990er Jahren zunehmenden Arbeitslosigkeit, die im Zusammenhang mit dem Zusammenbruch der DDR-Wirtschaft stand. Deren Betriebe konnten mit ihrer niedrigeren Produktivität im globalen Wettbewerb nicht mithalten und hatten zudem durch die Implosion des RGW-Raums ihren wichtigsten Exportmarkt verloren. Zudem wurden die auf das Rentenversicherungssystem durch die Ansprüche der Bürger in den neuen Ländern zukommenden Belastungen nicht vom Bundeshaushalt, sondern von der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) finanziert. Das allein hatte schon steigende Sozialversicherungsbeiträge zur Folge, die zudem durch das seit 1990 sinkende Lohnniveau auch in Westdeutschland einen weiteren Schub erfuhren. Vor diesem Hintergrund den Sozialversicherungsabgaben die Schuld für die wachsende Arbeitslosigkeit zu geben, war purer Zynismus.

Unterm Strich war die Agenda 2010 eine Politik der Lohndrückerei, die sich hinter der Behauptung verbarg, nicht die Löhne seien zu hoch, sondern die Lohnnebenkosten in Form von Sozialabgaben. Der Wortbestandteil „neben“ suggeriert, dass es sich bei den entsprechenden Kosten um im Grunde ver­zichtbare Ausgaben handelt und die Arbeitskosten ohne die Sozialabgaben entspre­chend geringer wären. Das aber ist ein Trugschluss. Er ignoriert den von Piero Sraffa analysierten „Dop­pelcharakter der Löhne“, wonach diese einerseits den Lebensunterhalt der Lohnabhängigen decken müssen und in das Wirtschaftssystem „einge­hen wie der Kraftstoff für Maschinen oder das Futter für das Vieh“, andererseits Teile der Überschussproduktion in sich einschließen können.

Bei Tarifverhandlungen geht es demnach sowohl um das Verteilen von Produktivitätszuwächsen, als auch um die Kompensation der Lebenshaltungskosten der Arbeitnehmer, zu denen Beiträge für die Renten-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung unstreitig gehö­ren. Würden die Sozialabgaben der Arbeitgeber den Versicherten zugeschla­gen, blieben die Arbeitskosten davon unberührt. Zwar wirken sich dann steigen­de Beiträge dann nicht mehr unmittelbar auf die Lohnkosten aus, aber bei den nächsten Tarifverhandlungen werden sie mit Sicherheit geltend ge­macht. Die Vorstellung, mit dem Verschwinden bzw. Einfrieren des Arbeitgeberanteils oder einer Privatisierung der Sozialversicherung würden die Arbeitskosten gesenkt, ähnelt dem Glauben von Kleinkindern, man könne sie nicht mehr sehen, wenn sie sich die Hände vors Gesicht halten.

Strukturwandel des Sozialstaats

Die Agenda 2010 folgte der in den Wirtschaftsteilen der Leitmedien verbreiteten Behauptung, der Sozialstaat lähme mit seinem gefräßigen Wesen die wirtschaftliche Dynamik. Empirische Belege für ausufernde Sozialausgaben gab und gibt es nicht. Wie nachstehende Tabelle zeigt, ist die Sozialleistungsquote des Bruttoinlandsprodukts seit Jahren konstant. Dafür hat die Agenda 2010 gesorgt (siehe W. Scholz in Makroskop vom 19.11.2019), mit der Folge von wachsender Altersarmut und Einkommensdisparität, die man jetzt mit der Grundrente und dem Mindestlohn mildern will, aber nicht beseitigen kann.

Abbildung 1
Sozialbudget 1991 bis 2017
Sozialbudget 1991 bis 2017
Quelle: BMAS, eigene Zusammenstellung

Die Daten des Sozialbudgets zeigen eine interessante Entwicklung. Der Sozialstaat entwickelt sich mehr und mehr zu einem Dienstleistungsbereich. Die auch heute noch in der Literatur übliche Charakterisierung der Sozialpolitik als Einkommensverteilung (siehe oben) stimmt so schon lange nicht mehr. Das von Bismarck in den 1880er Jahren stufenweise etablierte Sozialversicherungssystem bestand aus drei Säulen (Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung), die vornehmlich Lohnersatzleistungen boten. 1927 kam die Arbeitslosenversicherung hinzu, 1994 die Gesetzliche Pflegeversicherung (GPflV). Die Ausgaben der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) bestanden noch in den 1950er Jahren zu 30 Prozent aus Krankengeldzahlungen für Arbeiter. Angestellte hatten einen im Bürgerlichen Gesetzbuch verankerten Anspruch auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfall durch den Arbeitgeber. Diese Ungleichbehandlung von Arbeitern und Angestellten wurde 1969 mit dem Lohnfortzahlungsgesetz beseitigt. Seither geben die Krankenkassen nur noch 5 bis 6 Prozent ihres Budgets für Krankengeld aus, das ab der 7. Woche einer Erkrankung die Lohnfortzahlung durch den Arbeitgeber ablöst. Aber auch andere Zweige der Sozialversicherung bieten Sach- und Dienstleistungen in der Gesundheitsförderung, Rehabilitation und beruflichen Fortbildung an, wenngleich nicht annähernd in dem Umfang wie die GKV und die GPflV.

Mit der Entwicklung der GKV von einer Lohnersatzkasse zu einer die medizinische Versorgung finanzierenden Einrichtung ist ein zu 80 Prozent öffentlich finanzierter Wirtschaftszweig entstanden, in dem etwa sechs Mio. Erwerbstätige fast zwölf Prozent des BIP erwirtschaften. Mit einem Zuwachs von über 100.000 Arbeitsplätzen pro Jahr gilt das Gesundheitswesen als Jobmaschine. Dieses Wachstum als „Kostenexplosion“ und Strangulierung der Wirtschaft zu bezeichnen, ist absurd. Dahinter steht ein normaler Struktureffekt. Medizinische Behandlungen sind Dienstleistungen, die generell im Vergleich zu materiellen Gütern teurer werden. Vor fünfzig Jahren musste ein Durchschnittsverdiener ein Monatsgehalt für einen Schwarz-Weiß-Fernseher ausgeben. Heute bekommen mittlere Einkommensgruppen ein qualitativ weit besseres Flachbildschirmgerät für einen halben Wochenlohn. Dafür müssen wir mehr für ärztliche und pflegerische Leistungen ausgeben, die weit weniger rationalisierbar sind als Industriegüter.

Dieser Struktureffekt wird generell für einen eher wachsenden Anteil öffentlicher Dienste am BIP sorgen. Die klassischen Staatsaufgaben wie Bildung, Kultur, Sicherheit, öffentliche Verkehrsmittel sowie Planung und Verwaltung sind Dienstleistungen, die im Vergleich zur Produktion von Industriegütern aufwändiger und daher teurer werden. Joseph Schumpeter, der neben Keynes wohl bedeutendste Ökonom des 20. Jahrhunderts, hatte diese Entwicklung vor Augen, als er in seinem Klassiker „Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie“ davon sprach, dass der Kapitalismus von seinen eigenen Erfolgen überholt werde. Dessen Dynamik („schöpferische Zerstörung“) führe zu enormen Produktivitätssteigerungen in der Güterproduktion, die immer mehr Raum für soziale und kulturelle Projekte eröffneten, die sich der kapitalistischen Verwertungslogik entzögen. Letztere These war eher eine Vision als eine Gewissheit. Denn der Kapitalismus dringt sehr wohl mit seinem Verwertungsdrang in diese Sphären vor, wie die Entwicklung der Kulturindustrie, des Tourismus, der Sicherheitsdienste und der Gesundheitswirtschaft zeigen. Ob er aber diese Aufgaben effektiver und wirtschaftlicher wahrnimmt als öffentliche Einrichtungen, kann man angesichts der vom Neoliberalismus angerichteten Erosion der öffentlichen Infrastruktur bezweifeln. Allerdings erklären sich die ökonomischen Vorteile der öffentlichen Wirtschaft nicht von selbst. Sie müssen offensiv dargestellt werden. Ein bloßer Protest gegen Sozialabbau bringt den Neoliberalismus nicht in die Defensive.

 

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