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EU | 26.11.2019

Die ökonomische Vernunft des Sozialstaates – 2

Nicht der Sozialstaat muss seine Effektivität beweisen, vielmehr müssen die Protagonisten der Privatisierung seiner Aufgaben deren Vorteile begründen.

Der moderne Sozialstaat sichert allgemeine Lebensrisiken ab, die früher von den längst nicht mehr existierenden Dorf- und Familiengemeinschaften getragen wurden. Eine den Lebensstandard sichernde Altersrente, eine umfassende gesundheitliche Versorgung, die Sicherheit am Arbeitsplatz  und eine Existenzsicherung bei Arbeitslosigkeit gehören zum Standard moderner Gesellschaften, der u. a. in der Sozialcharta der EU kodifiziert ist. Prüfen wir also, welche Folgen die Privatisierung der fünf Säulen unserer Sozialversicherung in private Versicherungen hätte.

Die volkswirtschaftliche Vernunft der Sozialversicherung

Arbeitslosenversicherung

Arbeitslosigkeit ist ein von der privaten Versicherungswirtschaft kaum zu versicherndes Risiko, erst recht dann, wenn die Leistungen wie in unserer Arbeitslosenversicherung für eine begrenzte Zeit an das letzte beitragspflichtige Einkommen gebunden sind. Die individuellen Arbeitsmarktchancen sind von ökonomischen und politischen Bedingungen abhängig, die von den Aktuaren einer Versicherung nicht in einer Prämie kalkuliert werden können. Deshalb bieten die Assekuranzwirtschaft auch keine Arbeitslosenversicherungen an. Es gibt nur Berufsunfähigkeitsversicherungen für eng begrenzte Personenkreise, deren Erwerbstätigkeit an bestimmte Voraussetzungen gebunden ist. Sie werden längst nicht von allen Versicherungen angeboten und sind schwer zu bekommen. Deshalb spielen sie im Versicherungsgeschäft auch kaum eine Rolle.

Unfallversicherung

Auch die Gesetzliche Unfallversicherung (GUV) ist nicht wirklich privatisierbar. Die in ihrem ersten Parteiprogramm von der AfD aufgestellte Forderung, die GUV als betriebliche Pflichtversicherung abzuschaffen und in eine private Unfallversicherung der Beschäftigten zu überführen, wurde schnell wieder fallengelassen, weil sie rechtlich nicht umsetzbar ist. Die Verantwortung für die Arbeitssicherheit haben die Unternehmen, die für gesetzliche vorgeschriebene humane Arbeitsbedingungen sorgen müssen. Die neun Berufsgenossenschaften erheben als Träger der GUV von ihren Unternehmen risikobezogene Beiträge, die nur vom Arbeitgeber gezahlt werden. Sie tragen nicht nur die Folgen von Arbeits- und Wegeunfällen sowie von Berufskrankheiten, sie kümmern sich auch um die Arbeitssicherheit in den Mitgliedsbetrieben. Sie in private Haftpflichtversicherungen umzuwandeln, käme für die Betriebe erheblich teurer, weshalb auch kein ernst zu nehmender Arbeitgeberfunktionär die Abschaffung der GUV fordert.

Rentenversicherung

Die GRV ist für fast alle abhängig Beschäftigten eine Pflichtversicherung, mit Ausnahme der Beamten und einiger Berufsgruppen mit eigenen Versorgungswerken. Sie bietet neben der Altersrente einen Schutz vor Erwerbsminderung bzw. Invalidität und gewährt Anschlussheilbehandlungen nach der (stationären) medizinischen Akutversorgung etwa bei Herzinfarkten, Schlaganfällen oder Krebserkrankungen. Diese Leistungen müssten bei privater Absicherung mit gesonderten Verträgen finanziert werden. Hinzu kommt, dass die GRV eine dynamische, d. h. an die allgemeine Lohnentwicklung angepasste Rente zahlt. Private Leibrentenversicherungen hingegen können allenfalls bei Vertragsabschluss bestimmte Rentenhöhen ab einem vertraglich vereinbarten Alter anbieten. Aber damit sind weder ein Inflationsschutz noch eine systematische Teilhabe am Produktivitätswachstum gegeben.

Diesen Vorteil der GRV hat man systematisch verspielt. Seit Ende der 1970er Jahre wurde das Rentenniveau Schritt für Schritt abgesenkt. Es liegt heute nach 45 Jahren Mitgliedschaft in der GRV bei 48 Prozent des beitragspflichtigen Durchschnittsnettolohns. 1978 lag diese Quote bei 59,5, 1990 bei 55 und 2000 bei 52,6 Prozent. Bis 2025 wird sie auf 46, bis 2030 auf 44,5 Prozent sinken. Das führt zu massenhafter Altersarmut und für die meisten der in den kommenden Jahren in Rente gehenden Deutschen zu einem deutlich sinkenden Lebensstandard.

Eine private Zusatzversicherung wie die Riester-Rente senkt die Unterdeckung des gewohnten Lebensstandards durch die zu erwartende gesetzliche Rente kaum. Ausreichend abgesichert sind nur die Beamten und Rentner mit Immobilienbesitz. Bestrebungen der Grünen, die gescheiterte Riester-Rente durch eine obligatorische „Deutschland“-Rente mit „Opt out“-Option zu ersetzen, sind ein Holzweg. Wie bei der Riester-Rente werden die unteren Einkommensgruppen in dieses Modell nicht einzahlen können, weil ihre Arbeitseinkommen keinen Spielraum für solche Ersparnisse bieten und sich an der Grenze zur Armut bewegen. Ganz zu schweigen von der Abhängigkeit dieses Modells von den Turbulenzen des Finanzmarktes. Das in solche Modelle gesteckte Geld wäre in der GRV besser aufgehoben, wie das Modell Österreich zeigt. Dort zahlen alle Erwerbstätigen in die Rentenversicherung ein, die Durchschnittsrente liegt um 50 Prozent über dem deutschen Niveau. Der Beitragssatz ist zwar mit 22,8 Prozent um vier Prozentpunkte höher als in der deutschen GRV. Aber auf diese Höhe käme man auch bei uns, wenn man die Beiträge zur Rister-rente oder dem Modell einer Deutschland-Rente hinzurechnet.

Krankenversicherung

Die verbreitete Vorstellung, die private biete gegenüber der gesetzlichen Krankenversicherung (PKV, GKV) eine bessere medizinische Versorgung, ist falsch. Privatpatienten haben zwar in Arztpraxen meist geringere Wartezeiten, aber sie bekommen keine bessere Behandlung als Kassenpatienten. Die PKV bietet in der Vollversicherung die gleichen medizinischen Leistungen wie die GKV, gibt dafür aber deutlich mehr Geld aus. Das Wissenschaftliche Institut der PKV (WIP) berechnete die Mehrausgaben der PKV gegenüber denen der GKV (siehe Tabelle). Demnach nähmen Arztpraxen für Privatpatienten 56,6 Prozent weniger ein, wenn ihre Versicherungen die gleichen Honorare wie die GKV erstatten würden. Diese Schätzung entspricht anderen Untersuchungen, die belegen, dass Arztpraxen bei Privatpatienten für vergleichbare Behandlungsfälle mehr als das Doppelte von dem abrechnen, was die GKV für vergleichbare Leistungen zahlt. Die Ausgaben für Krankenhausversorgung sind in der PKV nur um 7,5 Prozent höher als in der GKV, weil sie grundsätzlich die gleichen DRG-Fallpauschalen zahlen wie die GKV. Der Status des Privatpatienten mit Chefarztbehandlung und  Ein- oder Zwei-Bettzimmer ist von Sondertarifen bzw. einer Zusatzversicherung abhängig, die auch ca. 6 Mio. GKV-Mitglieder haben. Eine bessere Versorgung ist damit nicht verbunden, nur mehr Komfort und medizinisch überflüssige Chefarztvisiten.

In dieser Aufstellung fehlt zudem ein gewichtiger Unterschied zwischen PKV und GKV, der allerdings schwer zu quantifizieren ist. GKV-Mitglieder haben ab dem 43. Tag einer Erkrankung bis zu drei Jahre einen Anspruch auf Krankengeld, das sich an der Höhe des beitragspflichtigen Einkommens bezieht. In der PKV muss man für Krankentagegeld einen gesonderten Tarif abschließen, dessen Leistungen in der Regel deutlich geringer sind als die der GKV.

Abbildung 2
Mehrausgaben der PKV gegenüber der GKV (2015) *
Mehrausgaben der PKV gegenüber der GKV (2015) *
Quelle: Hagemeister und Wild (WIP) 2017, eigene Zusammenstellung

* Differenz zwischen PKV-Ausgaben und der Umrechnung auf GKV-Vergütungen

Nicht nur die Behandlungskosten der PKV sind im Vergleich zur GKV überhöht, sondern auch die Verwaltungsausgaben. Der PKV-Verband gibt zwar in seinem Jahresbericht einen Verwaltungskostenanteil von 3,3 Prozent der Ausgaben an, der deutlich unter dem der GKV zu liegen scheint (4,9 Prozent). Aber dabei unterschlägt er die Provisionen für Versicherungsvertreter und Finanzagenturen, die sich auf 9,2 Prozent der Beitragseinnahmen belaufen. Damit beträgt der Verwaltungskostenanteil in der PKV insgesamt 12,5 Prozent, er ist also zweieinhalb Mal so hoch wie in der GKV. Insgesamt beschäftigt die PKV für ihre 9,3 Mio. Versicherten 60.000 Personen. Die Techniker Krankenkasse als Marktführer in der GKV hat hingegen für 10,5 Mio. Versicherte nur 15.000 Mitarbeiter.

Pflegeversicherung

Die Gesetzliche Pflegeversicherung (GPflV) hat eine besondere Struktur. Sie ist eine Pflichtversicherung für alle Erwerbstätigen, unterteilt in einer private und eine soziale Pflegeversicherung (PPV, SPV). In beiden Zweigen gelten die gleichen Pflichtleistungen und das Teilkaskoprinzip, d. h. die Sach- und Geldleistungen decken nur einen Teil der Pflegekosten ab. Der Rest muss privat oder von der Sozialhilfe getragen werden, wenn das eigene Einkommen nicht reicht. Durch die wachsende Altersarmut wachsen die Ausgaben der Sozialhilfeträger für die Altenpflege. Deshalb wird gegenwärtig diskutiert, die Leistungen der Pflegeversicherung stufenweise wie in der GKV in Sachleistungen umzuwandeln. Die GPflV hat sich zu einer unverzichtbaren Einrichtung entwickelt. Die Privatisierung ihrer Aufgaben würde auch viele Besserverdienende überfordern. Wohl deshalb wird in der Politik und den Medien allenfalls verhaltene Kritik an wachsenden Pflegekosten geübt und eher der Ausbau von Pflegeleistungen gefordert.

Ausblick

Für neoliberale Ökonomen und Politiker ist der Sozialstaat ein gefräßiges Wesen. Daran stimmt nur, dass die an ihn gestellten Anforderungen zunehmen werden, wenn Altersarmut vermieden werden und allen Bürgern eine bedarfsgerechte gesundheitliche und pflegerische Versorgung zugute kommen soll. Diese für den gesellschaftlichen Zusammenhalt und die ökonomische Reproduktion unverzichtbaren Aufgaben würden bei einer Privatisierung, wie gezeigt, nicht effektiver, sondern nur teurer. Die allgemeine wirtschaftliche Dynamik würde gefährdet und nicht gefördert.

Daraus ergeben sich für eine ökonomisch rationale Sozialpolitik folgende Schwerpunkte:

  • Die demografische Entwicklung und der Arbeitsmarkt erfordern den Ausbau sozialer Dienste, insbesondere in der Kinderbetreuung sowie der Alten- und Krankenpflege. Die Pflegeversicherung muss schrittweise von einer Teilkaskoversicherung zu einer bedarfsorientierten Einrichtung verändert und die Pflegeeinrichtungen ausgebaut werden.
  • Die vielen prekären Erwerbsverhältnisse und das seit über 30 Jahren hinter dem Produktivitätszuwachs zurückbleibende Lohnniveau führen zu wachsender Altersarmut. Wichtige Schritte zur Bekämpfung dieser Entwicklung sind die Anhebung der Mindestrente und des Mindestlohns.
  • Die Versicherungspflicht- und Beitragsbemessungsgrenzen (VPG, BBG) müssen angehoben werden, um die Finanzierungsbasis der Sozialversicherung auszuweiten. Die gegenwärtigen Grenzen belasten Normalverdiener stärker als Besserverdienende. Das gilt insbesondere für die Kranken- und Pflegeversicherung. In der GKV sinkt der Beitragssatz ab einem über der BBG von 4.687,50 Euro (2019) liegenden Monatseinkommen. Liegt dieses bei 10.000 Euro, fällt der reale Beitragssatz auf 7,3 Prozent anstatt des für Durchschnittsverdiener geltenden Beitragssatzes von 15,5 Prozent.
  • Der schrittweise Übergang zu einem einheitlichen Krankenversicherungssystem für alle Bürger ist ein wirtschaftlicher Imperativ. Das in Europa einmalige duale System von GKV und PKV ist Ressourcenverschwendung lässt sich ökonomisch nicht begründen. Rein rechnerisch würden die Krankenversicherungsbeiträge um über drei Prozentpunkte sinken, wenn alle Erwerbstätigen in der GKV wären und die BBG dort auf das Niveau in der GRV angehoben würde (2018: 6.500 Euro p. m.)
  • Die von den Grünen und den Unionsparteien favorisierte Ergänzung der GRV durch eine private „Deutschlandrente“ für alle Bürger bietet keine wirtschaftlichen Vorteile gegenüber dem „Österreich-“ Modell einer für alle Erwerbstätige geltende Sozialversicherung. Der für die private Zusatzversicherung zu zahlende Beitrag wäre in der GRV mit ihren an die Lohnentwicklung angepassten Leistungen besser aufgehoben als bei Kapitalfonds mit ihrer Abhängigkeit von den Unwägbarkeiten des Finanzmarktes.
  • Die zunehmende Steuerfinanzierung des Sozialbudgets bringt keinen effektiveren Sozialausgleich, sondern eher höhere Lebenshaltungskosten. Mehr als die Hälfte der Staatseinnahmen kommt aus den Umsatz- und Verbrauchssteuern. Deren Ausbau würde die Konsumgüterpreise erhöhen, wie das Beispiel Dänemark zeigt, wo das gesamte Sozialbudget aus Steuern finanziert wird.

Diese Maßnahmen würden natürlich zu großem Geschrei mit der Behauptung führen, sie seine überhaupt nicht finanzierbar. Dafür gibt es keine stichhaltige Begründung, wie  der Sozialökonom Heiner Ganßmann feststellte:

„Es gibt jedoch einen Unterschied zwischen Zahlungsfähigkeit und Zahlungsbereitschaft.“

 


Zitierte Literatur

 

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