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Soziales | 30.12.2019

Warum der Mietendeckel zum Desaster werden kann

Mit einem Gesetzesentwurf zur Mietenbegrenzung hat der Berliner Senat eine hitzige Debatte losgetreten. Doch kann der Mietendeckel die Probleme eines unregulierten Wohnungsmarktes wirklich lösen?

Einen Sturm der Empörung im Blätterwald ausgelöst hat der Berliner Senat mit einem am 30. August vorgelegten Referentenentwurf für ein „Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin“. Die Stimmen reichen vom prophezeiten Ruin der Wohnungswirtschaft bis zu DDR-Vergleichen. Einen Eindruck von der Vehemenz der Debatte bekommt man auf Twitter unter dem hashtag #Mietendeckel.

Doch was sind die nüchternen Schachverhalte abseits dieses Shitstorms? Was ist geplant? Auf welche Probleme soll der Mietendeckel antworten? Kann das funktionieren?

Massiver Eingriff in die Berliner Wohnungswirtschaft

Die zuständige Senatsverwaltung liefert eine Kurzfassung des Entwurfs in wenigen Stichpunkten. Unter anderem sollen

  • mit Inkrafttreten des Gesetzes, das für fünf Jahre gilt, die Mieten auf dem Stand vom 18. Juni 2019 eingefroren und eine zulässige Mietobergrenze definiert werden
  • Mietabsenkungen auf die Mietobergrenze ferner auf Antrag möglich sein, wenn die bisherige Nettokaltmiete 30 Prozent des Haushaltseinkommens übersteigt
  • „moderate Mieterhöhungen“ bis zur Mietobergrenze möglich sein, die „sich an der jährlichen Inflationsrate orientieren“
  • Modernisierungsvorhaben, die 1 Euro pro Quadratmeter übersteigen, einer Genehmigung bedürfen
  • für soziale Härtefälle eine Mietzuschussregelung eingeführt werden

Das Gesetz ist ein ziemlich massiver Eingriff in die Berliner Wohnungswirtschaft. Es gibt einen Preisstop für Mieten, zusätzlich maximal zulässige Mietobergrenzen, in bestimmten Fällen kann eine Miete sogar gesenkt werden. Damit das Ganze trotzdem noch flexibel bleibt, gibt es Ausnahmeregelungen und Härteklauseln.

Einen so massiven Eingriff in die Wohnungswirtschaft hat Deutschland seit dem Ende der Wohnungsbewirtschaftung in den 1980ern nicht mehr erlebt. Die Probleme müssen schon massiv sein, damit die Politik einen solchen Beschluss fasst.

Angebotsmieten haben sich in 10 Jahren fast verdoppelt

Tatsächlich sind die Angebotsmieten in Berlin im Median seit 2007 bis heute von 5,61 auf 10,70 Euro gestiegen, haben sich in 10 Jahren also fast verdoppelt. Die Einkommen dagegen nicht. Sie sind nur um etwa 30 Prozent gestiegen. Folge ist, dass die Mieter einen stetig höheren Anteil ihres Einkommens für Miete ausgeben müssen. Dieser Anteil liegt häufig schon über 30 Prozent, was allgemein als Grenze des Zumutbaren gilt.




Eklatantes Missverhältnis zwischen Bevölkerungszunahme und Neubauten

Seit 2009 gab es einen Bevölkerungszuwachs von etwa 350.000 Menschen, gebaut wurden jedoch nur 90.000 Wohnungen. Detaillierte Zahlen finden sich in den Berliner Wohnungsmarktberichten.

Wie man an den beiden folgenden Grafiken sieht, wurde das Missverhältnis zwischen Bevölkerungszunahme und Neubauten ab dem Jahre 2011 eklatant. Etwa 40.000 Neubürgern standen nur etwas mehr als 4.000 neue Wohnungen gegenüber. Dieses Missverhältnis ist zwar 2016/17 etwas geringer geworden – die Zahl der Neubauten gestiegen, die Zuwanderung etwas gesunken –, von Entspannung kann jedoch keine Rede sein. 2017 gab es zwar knapp 16.000 neue Wohnungen, jedoch immer noch über 30.000 Menschen mehr zu versorgen.




Dieses Missverhältnis hat natürlich die Preise getrieben, jedoch nicht die Neubauten. Warum? Warum führte die steigende Nachfrage nach Wohnraum zwar zu steigenden Preisen, nicht jedoch zu einem ausreichendem Angebot? In einer Marktwirtschaft sollte doch das Angebot die Nachfrage befriedigen. Was funktioniert hier nicht?

Um zu verstehen, warum die sogenannten Marktgesetze in der Wohnungswirtschaft nicht wie gewünscht arbeiten, muss ein Blick auf Sektoren geworfen werden, in denen Marktmechanismen so einigermaßen funktionieren. An den Unterschieden sind die Gründe erkennen, warum die Wohnungswirtschaft besser nicht vorwiegend als Markt organisiert werden sollte.

Wann funktioniert ein Markt zufriedenstellend? Und in welchen Sektoren der Wirtschaft kann das klappen? Die Antwort ist ernüchternd. Die hochgelobten Marktmechanismen funktionieren nur in sehr wenigen Sektoren der Wirtschaft, eigentlich nur in der Industrieproduktion. In allen anderen Wirtschaftssektoren sind andere Logiken am Werk und bedürften anderer politischer Aufmerksamkeit. Dazu zwei Beispiele.

Das Modell Industrieproduktion

In den meisten Bereichen der industriellen Gebrauchsgüterproduktion funktionieren die Marktmechanismen tatsächlich einigermaßen zufriedenstellend. Es liegt dies an den Eigentümlichkeiten dieser Produkte und der Art ihrer Produktion. Sie sind zumeist leicht zu transportieren und dauerhaft, der Handel hat es also einfach mit ihnen. Und sie werden in großen Fabriken in großen Stückzahlen produziert. Die Produktion ist also einfach zu steuern. Beides schafft die Bedingungen für funktionierende Rückkopplungen zwischen Bedarf und Produktion.

Nehmen wir ein Beispiel: Irgendwo auf der Welt entsteht eine wachsende Nachfrage nach einem bestimmten Industriegut. Der Handel bemerkt dies als erster und reagiert entsprechend. Dies bekommen zeitnah die Hersteller mit und weiten entsprechend die Produktion aus. Auch dies kann zeitnah geschehen, da eine Industrieproduktion in gewissen Rahmen mengenflexibel ist. Man kann die Produktion bei Flaute herunterfahren und Kurzarbeit einführen, man kann aber auch die Auslastung hochfahren und Überstunden einlegen.

In der Folge kann die Industrie, vermittelt über den Handel, die Nachfrage zeitnah befriedigen.

Die Liberalen nun haben diese Form der funktionieren Rückkopplung zu ihrem Modell erhoben und versuchen dieses Modell auf alle Wirtschaftsbereiche auszudehnen. Ein Versuch, der scheitern muss. Da die Rückkopplungsmechanismen so viele spezifische Voraussetzungen haben, ist es unmöglich, das Modell auf andere Wirtschaftsbereiche zu übertragen. Logisch betrachtet betreiben die Liberalen an dieser Stelle den Schluss der Analogie. Schon Aristoteles wusste, dass dieser Schluss ein Fehlschluss ist.

Verdammter Schweinezyklus

Wie spezifisch die Rückkopplungsmechanismen sind, wird sofort bei dem zweiten Beispiel klar, dem Schweinezyklus. Er ist das bekannteste Beispiel für einen Marktmechanismus, der nicht wie gewünscht funktioniert. Zwar funktioniert er ähnlich wie die Industrieproduktion, jedoch mit einem entscheidenden Unterschied. Während die Industrie zeitnah auf Nachfrageschwankungen reagieren konnte, gibt es beim Schweinezyklus jedoch ein time gap: Es dauert eine Saison, neue Schweine auf den Markt zu bringen.

Diese Verzögerung hat eine erstaunliche Auswirkung: Die Nachfrage wird nicht etwa befriedigt, sondern das ganze System beginnt zu schwingen: Es entsteht ein Krisenzyklus, der am Ende die Bauern in den Ruin treibt. Ein Techniker wäre nicht weiter verwundert: Eine Rückkopplung mit einer Zeitkonstante verursacht eine Schwingung.

Ähnlich dem Schweinezyklus gibt es in der Immobilienwirtschaft ebenfalls spezifische Rückkopplungen, die es verbieten in diesem Wirtschaftsbereich den freien Markt walten zulassen. Es wäre ebenso ruinös wie bei den Bauern, nur dass diesmal ganze Städte ruiniert werden.

Die Logik der Immobilienwirtschaft

Die unregulierte Schweineproduktion gerät in Krisen, da es ein time gap von einer Saison zwischen Entschluss zur Produktion und Verkauf gibt. In der Immobilienwirtschaft ist dieser time gap weitaus länger. Zwischen Planungsbeginn und Fertigstellung können durchaus 10 Jahre vergehen. Ein Zusammenhang zwischen momentaner Nachfrage und Neuproduktion ist daher kaum noch vorhanden. Der Bauherr plant ins vage hinein. Lässt er sich von der aktuellen Situation leiten, droht das Schicksal des Schweinezyklus. Und tatsächlich wurde ein ähnlicher Zyklus auch für die Immobilienwirtschaft beobachtet. Man veranschaulicht ihn mit der „Immobilienuhr“.

Dies ist jedoch nicht der einzige Mechanismus, der Bedarf und Angebot auseinander driften lässt. Der Bauer, der an hohen Schweinepreisen verdienen will, muss neue Schweine produzieren und verkaufen, da die bestimmungsgemäße Nutzung das Schwein zum Verschwinden bringt. Es ist aufgegessen. Die Nutzung eines Hauses verbraucht das Haus dagegen nicht, es wird nur etwas abgenutzt. Dies ist eine Eigentümlichkeit der Immobilienwirtschaft, die sie ansonsten nur noch mit den Edelmetallen gemein hat. Auch diese können, etwa als Schmuck, benutzt werden, ohne sie zu vernutzen. Die Rede vom „Betongold“ trifft daher Richtiges.

Mit beiden, mit Immobilien und mit Edelmetallen, kann daher auch ohne Verwendung eines Wertpapieres spekuliert werden. Ansonsten benötigt Spekulation zwingend Wertpapiere und Börsen, da die Papiere die Zeiten überdauern, die zugrundeliegenden Sachen, etwa Rohstoffe, dagegen nicht. Anders bei Edelmetallen und Immobilien. Hier kann mit der Sache selbst spekuliert werden. Spekulation ist daher in der Immobilienwirtschaft nicht offensichtlich erkennbar. Sie kann camoufliert sein. Es braucht daher Analytik, um die Spekulation zu isolieren.

Die Spekulation in der Immobilienwirtschaft kennt zwei Varianten, eine mit zusätzlicher Eigenleistung des Spekulanten und eine Leistungslose.

Der Hausbesitzer, der an Häusern in einem Umfeld mit steigenden Preisen verdienen will, muss keine neuen Häuser bauen. Er kann vorhandene, heruntergewirtschaftete Häuser aufkaufen, modernisieren und dann mit hoher Rendite weiterverkaufen oder teuer vermieten. Dies ist die Spekulation mit Eigenleistung.

Bei der Spekulation ohne Eigenleistung kauft er das Haus nur auf und wartet auf die Preissteigerung. Die zweite Art funktioniert jedoch nur in einem Umfeld, in dem die Immobilienpreise stark inflationiert sind. Wobei insbesondere die erste Variante die Preisinflation antreibt. Beide Varianten treten daher zumeist zusammen auf. Die erste Variante nennt man auch „Gentrifizierung“.

Welchen Anteil hat nun die Spekulation am der Berliner Wohnungswirtschaft? Über dieser Frage tobt der Krieg um die Worte und damit die Deutungshoheit. Mit einem aussagekräftigen Diagramm versucht der Berliner Stadtsoziologe Andrej Holm eine Antwort:



Holm kommentiert die Grafik so:

„Ein Blick auf die Zahlen zeigt, dass in den letzten zehn Jahren (2009 bis 2018) in Berlin 90.000 Wohnungen fertiggestellt wurden. Das statistische Bundesamt weist für diesen Zeitraum durchschnittliche Baukosten in der Höhe von etwa 1.500 €/m² aus. Bei großzügiger Bemessung von Baunebenkosten und sonstigen Aufwendungen (…) ergeben sich durchschnittliche Erstellungskosten von knapp 2.300 €/m² für einen Neubau (Mehrfamilienhaus). Hochgerechnet (…) ergeben sich daraus Gesamtausgaben von etwa 16 Mrd. Euro in den zehn Jahren. Das sind gerade einmal zehn Prozent der in Berlin getätigten Umsätze der Immobilienwirtschaft.“

Wenn es also heißt, so Holm, dass der Mietendeckel die Investitionen in Berlin, gefährde, dann bedeutete das vor allem, „der Mietendeckel gefährdet zu 90 Prozent die Spekulation mit Grundstücken und das Verdrängungsgeschäft der Ertragserwartungsspekulation.“

Sein Schluss deckt sich mit den oben aufgeführten Daten: Im Wesentlichen wurde der Bestand modernisiert und damit die Preise nach oben getrieben.

Da es in der Immobilienwirtschaft möglich ist, die Rendite ohne Neuproduktion zu steigern, gibt es kaum eine Rückkopplung zwischen Preisentwicklung und Neubau. Steigender Bedarf führt dann zwar zu steigenden Preisen, nicht jedoch zur Befriedigung des Bedarfs.

Beim Schweinezyklus waren zwar Produktion und Bedarf auch nicht im Einklang, jedoch beide, wenn auch getrennt durch ein time gap, immer noch aufeinander bezogen. In der Immobilienwirtschaft ist diese Rückkopplung durch ein sehr langes time gap und durch die Spekulation vollends zerrissen.

Ohne Rückkopplung zwischen Angebot und Nachfrage gibt es jedoch keine funktionierenden Marktmechanismen. In der Wohnungswirtschaft funktionieren die „Marktgesetze“ nur in einer Richtung: „Steigender Bedarf lässt die Preise steigen.“ Die Gegenrichtung, „Steigende Preise führen zu wachsendem Angebot“, versandet im time gap und in der Spekulation.

Überlässt man die Immobilenwirtschaft daher sich selbst, also dem „Markt“, entgleist die Sache garantiert. Es gibt zwar verschieden Varianten, wie die Sache entgleisen kann – eine dramatische Variante erlebte die Weltwirtschaft vor etwa 10 Jahren –, gut gehen wird die Sache aber garantiert nicht.

Lessons Not Learned

Könnte also der Berliner Mietendeckel funktionieren? Zunächst einmal ist das Berliner Drama Resultat eines eklatanten Politikversagens. Der Berliner Senat hat in den letzten 30 Jahren seit der Wende so ziemlich alles falsch gemacht, was man falsch machen könnte:

  • In den1980er Jahren hatte Berlin mit dem Modell der „Behutsamen Stadterneuerung“ einen funktionierenden Umgang mit der Immobilienwirtschaft gefunden. Das Modell und die entsprechenden Programme wurden in den 1990 Jahren eingestampft.
  • Stattdessen erlebte Berlin ein Jahrzehnt der Markteuphorie. Es wurde alles verkauft, was man nur verkaufen konnte. Die Verkaufsorgie ging bis in die 2000er Jahre hinein. So etwa 2004 der Verkauf der GSW mit einem Bestand von über 60.000 Wohnungen.
  • Seit 2011 klafft eine deutliche Lücke zwischen dem steigenden Bedarf durch den Neuzuzug und den miserablen Neubauzahlen. Spätestens jetzt hätten alle Alarmglocken läuten und die Stadt eine massive Neubauinitiative starten müssen. Geschehen ist nichts.

Das Politikversagen ist jedoch nicht auf Berlin beschränkt. Die Debatte über die Explosion der Mietpreise ist eine bundesweite. Dieses gesamtdeutsche Politikversagen in der Immobilienwirtschaft ist umso erstaunlicher, als dass mit der Gründung der EU die Agrarwirtschaft einer planenden Aufsicht unterstellt wurde, der Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), und der Schweinezyklus damit beerdigt. Niemand, der bei Verstand ist, würde heute diese GAP wieder abschaffen wollen.

In der Immobilienwirtschaft erleben wir das Gegenteil. Eine vorhandene Regulierung wurde Schritt für Schritt rückgebaut, mit dem Resultat, dass wir heute wieder ähnliche Probleme haben, wie vor etwa 100 Jahren. Liest man die Schriften des Bodenreformers Adolf Damaschke aus dieser Zeit, glaubt man, der Mann würde über unsere heutige Wohnungswirtschaft schreiben.

Neubau, Neubau, Neubau!

Die bisherige Performance der Berliner Politik stimmt also nicht sehr optimistisch. Doch was muss geschehen, damit das Berliner Experiment klappt?

Der Berliner Senat müsste eine massive Neubauinitiative starten – und zwar in eigener Regie. In Berlin fehlen, wie gesehen, mehrere hunderttausend Wohnungen. Diese Lücke muss mit preiswerten Wohnungen gefüllt werden. Dabei auf private Investoren zu setzten, wird nicht funktionieren.

Damit eine Wohnungswirtschaft für die Bürger der Stadt erträglich funktioniert, braucht es einen großen Bestand an kommunalem Wohneigentum. Wird die Wohnungswirtschaft von privaten Anbietern dominiert, kann sie niemals sozialverträglich sein. Der Senat muss also den Ausverkauf rückgängig machen und wieder einen eigenen Wohnungsbestand aufbauen. Und er muss diesen Wohnungsbestand auch sozialpolitisch nutzen.

Dass ein kommunaler Wohnungsbestand Gewinne abwirft, ist völlig überflüssig. Er muss ein günstiges Wohnangebot bereitstellen. So könnte der Senat, zusätzlich zur Neubauinitiative, eine der privatisierten Gesellschaften wieder zurückkaufen, wie das auch Heiner Flassbeck vorschlägt. Soweit es sich um Aktiengesellschaften wie die erwähnte GSW handelt, ist das relativ einfach umzusetzen.

Schafft es der Senat jedoch auch weiterhin nicht, massiv neue Wohnungen zu bauen, wird der Mietendeckel zum Desaster werden. Denn es besteht nicht nur das Problem der spekulativen Preissteigerung (diese könnte ein Preisstop vermutlich ausbremsen), sondern es herrscht ebenfalls Wohnungsmangel. Wird dieser nicht behoben, wird die Mietpreiskontrolle in jene Katastrophen führen, die ihre Gegner prophezeien.

Dieser Artikel wurde zuerst am 13. September auf MAKROSKOP veröffentlicht.

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