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Arbeit und Kapital | 10.01.2020 (editiert am 14.01.2020)

Der deutsche Mindestlohn

Der deutsche Mindestlohn war lange ein unerwünschtes Kind. Fast fünf Jahre Erfahrungen lassen aber eine insgesamt durchaus positive Zwischenbilanz zu.

Anfangs haben sich alle wichtigen Akteure mit dem Mindestlohn schwer getan. Man konnte ja auf fast 50 Jahre erfolgreicher Tarifpartnerschaft mit autonomen Lohnverhandlungen zurückblicken.  Das Ergebnis konnte sich sehen lassen: Hohe Tarifbindung, eine starke Mittelschicht, wenige Geringverdiener.

Das hat sich seit Mitte der 90er Jahre geändert. Seitdem ist die Tarifbindung von damals rund 85% auf jetzt 56% im Westen und 47% im Osten gesunken, ohne das ein Ende dieser Talfahrt absehbar ist. In der Folge bildete sich einer der größten Niedriglohnsektoren in Europa mit Löhnen bis in den Bereich der Sittenwidrigkeit heraus.

Dafür gibt es viele Gründe: Die Öffnung öffentlicher Dienstleistungen für private Anbieter, Outsourcing und Vergabe nach dem niedrigsten Preis sowie der durch die Hartz-Gesetze erhöhte Druck, auch schlecht bezahlte Arbeit anzunehmen.  Es war leider nicht gewollt, diese Entwicklung durch die Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen, wie in den Niederlanden, Frankreich oder Belgien,  aufzuhalten.  Mehr und mehr  Unternehmer haben sich aus der Tarifbindung verabschiedet.

Als die freiwilligen Lösungen, den Anteil von Geringverdienern über tarifliche Branchenmindestlöhne zu verringern, scheiterten, war klar, dass ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn unvermeidlich war.  Zu groß war der Druck aus der Bevölkerung. Auch der Staat konnte auf Dauer nicht hinnehmen, fragwürdige Geschäftsmodelle über die Aufstockung niedriger Löhne auch noch zu subventionieren.

Fast fünf Jahre Erfahrungen mit dem Mindestlohn,  zwei exzellenten Berichten der Mindestlohnkommission und vielen Beiträgen aus der Forschung lassen folgende Zwischenbilanz zu:

Reform, die den Namen verdient

Der deutsche Mindestlohn ist handwerklich gut gemacht. Er wurde frühzeitig angekündigt und mit den Sozialpartnern in kritischen Branchen beraten. Die Unternehmen hatten ausreichend Zeit, sich auf die Einführung vorzubereiten. Trotz hoher Ost-West-Unterschiede bei den Löhnen hat man sich für einen einheitlichen Wert von 8.50 € entschieden. Das war sachlich richtig, da ein einheitlicher Mindestlohn schnell bekannt und eingefordert wird, also das self-enforcement fördert. Das war politisch richtig, weil eine Sonderbehandlung in Ostdeutschland 25 Jahre nach der Einigung nicht mehr vermittelbar war.

Die Arbeitsbedingungen vieler Niedriglohnbeschäftigter haben sich deutlich verbessert. Dort, wo die Löhne sehr niedrig waren, kam es sogar zu mehr als zweistelligen Lohnzuwächsen. Der gender pay gap wurde um 1% verringert, da Frauen besonders betroffen waren. Die Wirkungen des Mindestlohns reichen bis in die Mitte der Einkommensverteilung. In vielen Branchen haben die Sozialpartner die unteren Entgeltgruppen angehoben und ganze Tarifgitter wurden nach oben geschoben. In den tariffreien Zonen sahen  sich  Unternehmer angesichts der Fachkräfteknappheit oft gezwungen, ihre Löhne über den Mindestlohn anzuheben, um auf dem Arbeitsmarkt attraktiv zu bleiben. Wegen der Verhandlungsschwäche der vereinzelten Beschäftigten war das leider nicht überall der Fall.  Vor allem in Ostdeutschland wurde der Mindestlohn vielfach zur going rate selbst für Fachkräfte. Wie soll man da junge Leute überzeugen, eine Berufsausbildung zu beginnen?

Keine negativen Beschäftigungswirkungen

Drittens hat der Mindestlohn der Beschäftigung nicht geschadet. Es ist kein Bruch, noch nicht einmal eine kleine Delle im Trend der positiven Beschäftigungsentwicklung erkennen. Erkennbar sind kleine Arbeitszeiteffekte. Wenn man das Gleiche in kürzerer Zeit verdient, ist das aber auch eine Verbesserung der Lebensqualität. Dass Minijobs zugunsten besserer sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung abgebaut wurden, ist nur zu begrüßen. In den Branchen mit hohen Anteilen von Geringverdienern ist die Beschäftigung sogar überdurchschnittlich gestiegen. Das liegt an positiven gesamtwirtschaftlichen Nachfrageeffekten durch den Mindestlohn und gute Tarifabschlüsse, effizienteren Arbeitsabläufen,  der Bereitschaft der Nachfrager, höhere Preise zu zahlen, und schließlich auch an dem Abbau von ungerechtfertigten Extraprofiten durch Ausbeuterlöhne.

Wir – ich meine unser Institut –  kannten die neuere britische und US-amerikanische Mindestlohnforschung, die mit den modernen Methoden der Ökonometrie keine negativen Auswirkungen von Mindestlöhnen auf die Beschäftigung finden konnte. Angesichts der außerordentlich hohen Niedriglohnanteile in Ostdeutschland konnten wir uns aber trotz dieses beruhigenden Forschungstands nicht ganz sicher sein, ob es nicht doch zu  Beschäftigungsverlusten kommt. Die Mehrheitsökonomen haben sich aber mit ihren Horrorprognosen gründlich blamiert.  Ich denke hier an die Zeitungsanzeigen vom März 2008 der Präsidenten der großen Wirtschaftsinstitute. Sie  schrieben:

„So oder so – der Mindestlohn führt zu erheblichen Beschäftigungsverlusten. Diese Beschäftigungsverluste sind im Westen unseres Landes erheblich. Im Osten werden sie erschütternde Ausmaße annehmen.“

Erschütternd ist eigentlich nur, dass der Elefant der am Horizont schon erkennbaren Finanzkrise durch die Fixierung auf den Mindestlohn, im Vergleich dazu eine kleine Maus, übersehen wurde. Wenn man bereit ist, aus Erfahrungen zu lernen, müssen die ökonometrischen Modelle, die neutrale oder positive Effekte von Mindestlöhnen ausschließen, gründlich überarbeitet werden.

Schwierigkeiten bei der Überwachung

Wir haben aber noch erhebliche Compliance-Probleme. Zwischen 750 000  und 2,3 Millionen Beschäftigte erhalten den ihnen zustehenden Mindestlohn noch nicht, meistens wegen zusätzlicher unbezahlter Arbeitszeit. Der Zoll, eine nachgeordnete Behörde des Finanzministeriums,  fuhr seine Kontrollen zurück und schaffte den Streifendienst ab.

In einer empirischen Untersuchung mussten wir gerade feststellen, dass die interne Fluktuation – ein zentraler Krisenindikator jeder Organisation – beängstigend hoch ist. Der mit Einführung des Mindestlohns geplante Personalaufbau ist daher trotz zahlreicher Neueinstellungen nicht gelungen ist. Es reicht daher nicht, nur den Personaletat der Finanzkontrolle Schwarzarbeit aufzustocken, wie es der Bundestag in seiner Novelle zum Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz gerade getan hat, wenn man nicht gleichzeitig mithilfe einer gründlichen Organisationsuntersuchung den Ursachen dieser offensichtlichen Kontrollprobleme nachgeht.

Vorschlag zu weiteren Reformen

Heute ist ein guter Anlass, auch über Reformen nachzudenken. Wir müssen die Möglichkeiten der Digitalisierung für eine exakte Arbeitszeiterfassung im Niedriglohnsektor besser nutzen. Es ist nicht glaubwürdig, wenn man die Zustellung von Paketen in Echtzeit verfolgen kann, und gleichzeitig behauptet wird, dass tägliche Arbeitszeiterfassungen nicht machbar oder zu bürokratisch sind. Als dies am 21.10. 2019 im Bundestagshearing zur Nachunternehmerhaftung in der Paketbranche von einem Arbeitgebervertreter behauptet wurde, konnte man Heiterkeit bei allen Fraktionen verzeichnen.

Ich würde dringend empfehlen, Erhöhungen des Mindestlohns jährlich und nicht alle zwei Jahre zu beschließen. Vor allem, wenn wir in eine tiefe Krise geraten, muss man schneller reagieren können.  Die Mindestlohnkommission hat mit ihrer letzten Entscheidung, den Mindestlohn  in zwei Etappen zu erhöhen, schon in diese Richtung gedacht. Weiterhin ist zu empfehlen, die Werte immer auf gerade Beträge, die sich einprägen,  aufzurunden.

Vor  allem sollte der Mindestlohn in mehreren Schritten deutlich stärker  erhöht werden, als es die im Gesetz fixierte Formel der nachlaufenden Orientierung an den Tarifverträgen heute vorsieht.  Schließlich ist die Regierung 2015 aus der berechtigten Sorge vor Arbeitsplatzverlusten in Ostdeutschland mit 8,50 € im Vergleich zu unseren westlichen Nachbarländern relativ niedrig eingestiegen. Die neutralen Beschäftigungseffekte des Mindestlohns belegen zudem, dass es hier Handlungsspielräume gibt.

Stärkung von Tarifverträgen

Allerdings ist die einseitige Fixierung der öffentlichen Debatte über geringe Löhne auf den Mindestlohn problematisch. Ein Mindestlohn ist eine nur eine Untergrenze, die nicht für alle eine faire Entlohnung garantieren kann. Auch ein höherer Mindestlohn reicht nicht, die Mittelschichten wieder zu stärken.  Dies kann nur durch eine Stärkung der Tarifverträge mit ihren differenzierten Lohngittern gelingen.

Wünschenswert wäre, dass dies den Tarifpartnern ohne Unterstützung des Staates gelänge. In der zunehmend locker organisierten Dienstleistungsgesellschaft halte ich das inzwischen für mehr als unwahrscheinlich, so unverzichtbar die Stärkung der Tarifbindung über eigene Anstrengungen der Sozialpartner auch sind. An einer stärkeren Nutzung von Allgemeinverbindlichkeits-erklärungen führt daher kein Weg vorbei, wenn man die mittleren Einkommensgruppen wieder stärken, den Niedriglohnsektor austrocknen und den gender pay gap wirkungsvoll verringern will.

Wenn es gelingt, die Tarifbindung deutlich zu erhöhen, nimmt man auch den Druck aus der Diskussion, mit Mindestlohnerhöhungen alle Verteilungsprobleme lösen zu wollen, was ohnehin unrealistisch ist. Der Gesetzgeber muss hier in Ergänzung des mit dem Mindestlohn verabschiedeten Tarifautonomiestärkungsgesetzes klare Vorgaben zur Definition eines öffentlichen Interesses an einer AVE entwickeln. Ein überdurchschnittlicher Anteil von Geringverdienern und Geringverdienerinnen in einer Branche könnte ein solcher Indikator sein. Auch den Unternehmen nützen allgemeinverbindliche Tarifverträge, da damit für alle Unternehmer auf dem Arbeitsmarkt die gleichen Spielregeln gelten. Vor allem wird das Interesse an einer Berufsausbildung wieder geweckt, wenn man garantieren kann, dass Fachkräfte- auch einen Fachkräftelohn erhalten. Es ist nicht legitim, über Fachkräftemangel zu klagen, wenn man diese nicht gut bezahlt.

Schließlich haben die deutschen Lohndebatten angesichts unserer nicht nachhaltigen Zahlungsbilanzüberschüsse eine europäische Dimension. Lohnerhöhungen durch eine Anhebung des Mindestlohns und eine Erhöhung der Tarifbindung sind in Verbindung mit einer Erhöhung der öffentlichen Investitionen geeignete Instrumente zur Verringerung dieser Überschüsse. Sie stärken den europäischen Zusammenhalt und die deutsch-französische Freundschaft, um die es nicht so gut bestellt ist. Es wäre Zeit für ein solches Zeichen aus Deutschland.

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