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Job-Garantie | 21.01.2020 (editiert am 27.01.2020)

Vollbeschäftigung, Preisstabilität und sozialgesellschaftlicher Fortschritt – 2

Vertreter der Modern Monetary Theory (MMT) empfehlen die Einführung einer Job-Garantie als wirtschaftspolitisches Mittel zur Beseitigung unfreiwilliger Arbeitslosigkeit. Diese Artikelreihe bietet eine kompakte Einführung einer aus makroökonomischer und sozialer Perspektive vielversprechenden Reformidee.

Wie in Teil 1 der Artikelreihe aufgezeigt, ist die JG der logische Fortsatz der für die MMT zentralen Erkenntnisse über die Funktionsweise des Geldsystems. Unfreiwillige Arbeitslosigkeit gleicht einer Unterauslastung der verfügbaren volkswirtschaftlichen Ressourcen und lässt damit potentielle Wohlstandsgewinne und gemeinwohldienliche Projekte unrealisiert. Dies ist insbesondere im Kontext der durch den Klimawandel erforderlichen ökologischen Transformation und dem wirtschaftspolitischen Entwurf eines Green New Deal relevant. Nachdem Teil 1 die Grundidee der JG sowie eine mögliche Verwaltung dessen vorgestellt hat, beschäftigt sich dieser Teil mit den makroökonomischen Implikationen der JG. Die makroökonomischen Implikationen beziehen sich insbesondere auf die Auswirkungen auf die Konjunktursteuerung, die Preisstabilität, die Kaufkraft der Währung sowie den Außenhandel.

Die JG als Mittel zur Nachfragesteuerung

In Hinblick auf den Konjunkturzyklus wirkt die JG als automatischer antizyklischer Stabilisator. Im wirtschaftlichen Abschwung erhöht sich die Zahl an JG-Teilnehmern und damit die Staatsausgaben, während im wirtschaftlichen Aufschwung die Zahl an JG-Teilnehmern und folglich die damit verbundenen Staatsausgeben zurückgehen. Gerade während einer Rezession sind die zusätzlichen Staatsausgaben genau der Stimulus, den es zur Erholung vom wirtschaftlichen Tief benötigt. In dieser Hinsicht ist die JG mit dem Konzept vom Arbeitslosengeld, welches den Verlust an Einkommen zwecks Stabilisierung der Nachfrage während einer Rezession kompensiert, vergleichbar – mit dem entscheidenden Unterschied, dass die JG nicht nur den Einkommens- sondern auch den Beschäftigungsverlust kompensiert. Ferner ist die Änderung des Konsumverhaltens kleiner, wenn Personen keinen Beschäftigungsverlust erfahren anstatt nur Arbeitslosengeld zu beziehen. Das gilt insbesondere für Betroffene aus Ländern, in denen die Arbeitslosengeldzahlungen etwa nur zeitlich befristet sind.

Die zentrale Einsicht der MMT, dass sich ein Staat mit ausreichender monetärer Souveränität keinen finanziellen, sondern nur realen Ressourceneinschränkungen ausgesetzt sieht, hat das Potential, den Fokus der Fiskalpolitik grundlegend zu verändern. Beim aktuellen Narrativ, dessen Fokus auf dem rein finanziellen fiskalpolitischen Handlungsspielraum liegt, ist es unwichtig, woher die Gelder eingenommen werden, um Ausgaben zu „finanzieren“. Sobald aber die Grenze des fiskalischen Handlungsspielraums in der Verfügbarkeit produktiver Ressourcen verortet wird, rückt eben das bloße Geldauftreiben im Gegenzug für eine detaillierte Betrachtung des Auslastungsgrades realer Ressourcen in den Hintergrund. Um über das Freisetzen realer Ressourcen fiskalischen Spielraum zu schaffen, ist es unabdingbar für die Fiskalpolitik branchen- und regionenspezifische Bedingungen zu analysieren. Es hilft beispielweise nicht, wenn zur Umsetzung eines wirtschaftspolitischen Projektes Arbeitskräfte im Norden des Landes freigesetzt, um im Süden des Landes eingesetzt zu werden. Das Ziel sollte sein, eine über alle Regionen gleichmäßig wirkende Wirtschaftsentwicklung zu erzielen und aus sozial-gesellschaftlichen Gründen die Arbeitsplätze zu den Menschen und nicht die Menschen zu den Arbeitsplätzen zu bringen. Die Höhe der JG-Beschäftigten kann dabei ein relevanter Indikator für den branchen- und regionenspezifischen Auslastungsgrad der Wirtschaft, auf den die Wirtschaftspolitik ausgerichtet werden kann.

Ferner baut die JG auf der Einsicht auf, dass die gesamtwirtschaftliche Nachfragesteuerung eine zentrale Aufgabe staatlicher Wirtschaftspolitik ist und nicht dem Privatsektor überlassen werden kann. Ein vom Privatsektor angeführter Wirtschaftsstimulus führt unweigerlich zum Abbau von privaten Ersparnissen bzw. zum Aufbau von privaten Verschuldungs­positionen und damit zu einer fragileren Finanzlage des währungsnutzenden Privatsektors, während die fiskalpolitische Nachfragestimulierung über die JG zum Nettogeldvermögensaufbau im nichtstaatlichen Sektor führt und damit dessen finanztechnische Lage verbessert. Wie die MMT verdeutlicht, agieren Währungsherausgeber und Währungsnutzer unter gänzlich verschiedenen Voraussetzungen. Da Währungsnutzer im Gegensatz zu Währungsherausgebern finanzielle Einschrän­kungen unterliegen, ist ein fiskalpolitisch induzierter Wirtschaftsaufschwung vor dem Hintergrund finanzieller Nachhaltigkeit dem privat angeführten Anschub der Wirtschaft überlegen.

Preisstabilität und die Abkehr von der NAIRU

Im Vorfeld des neoliberalen Zeitalters war Vollbeschäftigung ein explizites wirtschaftspolitisches Ziel, auf das Fiskal- und Geldpolitik entsprechend zugeschnitten wurden. Die neoliberale Denkweise hat dies leider zurückgedrängt und mit einem Wahn nach Preisstabilität ersetzt. Dieser Wahn geht so weit, dass ein gewisses Level permanenter unfreiwilliger Arbeitslosigkeit gar zum wirtschaftspolitischen Mittel wurde – bekannt unter dem englischen Akronym „NAIRU“ für „Non Accelerating Inflationary Rate of Unemployment“. Dabei wird eine Reservearmee an Arbeitslosen genutzt, um Forderungen nach Lohnerhöhungen zu disziplinieren und eine inflationäre Lohn-Preis-Spirale zu verhindern. Sobald die inflationsstabile Arbeitslosenquote erreicht wird, werden wirtschaftspolitische Maßnahmen getroffen, um einen weiteren Rückgang der Arbeitslosigkeit zu verhindern. Vollbeschäftigung und Preisstabilität werden im ökonomischen Mainstream dementsprechend als Widerspruch gesehen. Während der zurzeit verfolgte NAIRU-Ansatz einen Pufferbestand an unfreiwillig Arbeitslosen zwecks Preisstabilität missbraucht, baut die JG auf einen Pufferbestand an Beschäftigten, die zu einem festen Lohn jederzeit Anstellung finden können auf. Mitchell und Muysken bezeichnen die Alternative zur NAIRU als „NAIBER“, was für „non-inflation accelerating buffer employment ratio“ steht – zu Deutsch: einer Inflation nicht beschleunigenden Pufferbestand Beschäftigungsquote. Die NAIBER beschreibt also im Gegensatz zur NAIRU nicht das Verhältnis von Beschäftigten zu Arbeitslosen, sondern von Beschäftigten zu JG-Teilnehmern.

Auch wenn die JG nicht dazu konzipiert ist, alle Ursachen von Inflation bzw. Deflation zu adressieren, hilft die Stabilisierung des Konjunkturzyklus dabei, sowohl inflationäre als auch deflationäre Tendenzen abzumildern. Der fixe Stundenlohn, den alle JG-Teilnehmer erhalten, wirkt dabei als effektiver Preis- und Lohnanker. Als alleiniger Herausgeber der Währung, hat der Staat dieselbe Preisgestaltungsmacht wie andere Monopolisten. Mit der JG macht der Staat davon Gebrauch und legt den Mindestpreis für eine Stunde Arbeit in Austausch für die herausgebende Währung fest. Alle anderen Preise passen sich gemäß der Marktmechanismen an und werden letztlich durch Angebot, Nachfrage und Marktmacht bestimmt. Jedoch spiegeln diese nun den relativen Wert zum Preis von einer Arbeitsstunde innerhalb der JG wider. Im Vergleich zum bisherigen NAIRU Ansatz, der auf einer Reservearmee an Arbeitslosen baut, macht dieser Ankermechanismus den JG-Ansatz zum überlegenen Mittel zur Erreichung von Preisstabilität. Darüber hinaus wirkt die JG hemmend auf inflationäre Tendenzen, indem Arbeitnehmern der Wechsel in den Privatsektor erleichtert wird. Üblicherweise bevorzugen Unternehmen es, Personen einzustellen, die vorher nicht arbeitslos waren, da diese während ihrer Anstellung betriebliche Weiterbildung erfahren und Leistungsbereitschaft demonstriert haben. Da die JG on-the-job Training beinhaltet sowie den Teilnehmern das Demonstrieren von Leistungsbereitschaft, Pünktlichkeit, Teamfähigkeit etc. abverlangt, erleichtert die JG für Firmen die Mitarbeitersuche und die damit verbunden Kosten und Zeitaufwand. Das hat zur Folge, dass Firmen ihre Produktionskapazitäten in Fällen, in denen die Gesamtnachfrage die bestehenden Kapazitäten übersteigt, schneller ausweiten können. Das schnellere Ausweiten der Produktionskapazität ermöglicht den Firmen auf erhöhte Nachfrage mit einer Ausweitung der Absatzmenge statt mit Preiserhöhungen zu reagieren und reduziert somit das Risiko einer nachfrageseitig induzierten Inflation. Man könnte auch sagen: der NAIBER-Puffer ist liquider als der NAIRU-Puffer und damit ein effizienteres Mittel zur Stabilisierung des Preislevels.

Im Vergleich zur typisch keynesianischen Wirtschaftsankurbelung mittels Erhöhung der Staatsausgaben ohne explizierter Schaffung von staatlichen Beschäftigungsmöglichkeiten, wobei der Staat mit seinen Ausgaben um Güter und Dienstleistungen zu Marktpreisen konkurriert, werden die JG-Ausgaben dorthin gelenkt, wo es im Moment keine Nachfrage des Privatsektors nach den verfügbaren Arbeitskräften gibt, sodass durch Wettbieten ausgelöste Preisanstiege vermieden werden. Darüber hinaus ist die JG dem stumpfen Erhöhen der Staatsausgaben überlegen, da der klassische Weg nicht den letzten in der Schlange am Arbeitsamt hilft, keinen Anti-Inflations-Mechanismus enthält, keine regionalen Disparitäten adressiert und keine ausdrückliche Orientierung am Gemeinwohl sicherstellt, da ohne JG letztlich die Unternehmen entscheiden, wo und welche Jobs geschaffen werden.

Anzunehmende Preis- und Beschäftigungseffekte bei Einführung der JG

Abhängig von der gewählten Höhe des Stundenlohns bei Einführung der JG, löst dieser unter Umständen eine einmalige Preisanpassung sowie einen Beschäftigungseffekt im Privatsektor aus. Wenn der JG Lohn zu hoch angesetzt wird, dann wechseln Arbeitnehmer vom Privatsektor in das JG Programm, was wahrscheinlich aufgrund des steigenden Einkommens sowie den erhöhten Lohnkosten für die Unternehmen im Privatsektor (sowohl um abwanderungswillige Arbeitnehmer zu halten, als auch um neue Arbeitnehmer zu rekrutieren) zu einem einmaligen Preis- und Lohnanstieg führt. Allerdings ist es in der aktuellen Lage, in der die meisten Volkswirtschaften unterausgelastet sind, zu erwarten, dass Unternehmen auf zusätzliche Nachfrage mit einer Ausweitung der Produktion statt mit Preiserhöhungen reagieren. Zusätzlich ist anzunehmen, dass der anfängliche Einkommensschub von den Empfängern erst einmal für Schuldentilgungen oder das Aufbauen von Rücklagen genutzt wird. Wird der anfängliche JG Lohn jedoch zu niedrig angesetzt, würde dies tendenziell zu einem einmaligen Effekt der Preissenkung führen. Das liegt darin begründet, dass dann das Einkommen des Privatsektor nicht ausreicht, um die gewünschte Summe an herausgegebener Währung zu akkumulieren und die gesamte Produktionsmenge der Unternehmen abzusetzen, was zu einer Erhöhung der Lagerbestände bei den Unternehmen sowie zu Entlassungen und einem dadurch ausgelösten abwärts gerichteten Druck auf Löhne und Preise führt. Da der JG-Lohn jedoch nicht an irgendeinen Preisindex und damit an die Entwicklung anderer Preise gekoppelt ist, beinhaltet die JG keinen internen Mechanismus, der die Lohn-Preis-Spirale triggert. Die durch die Implementierung der JG ausgelösten Preiseffekte sind von einmaliger Natur und resultieren nicht in Inflation bzw. Deflation, was als kontinuierlicher Anstieg bzw. Fall des Preislevels definiert ist.

Zur Kaufkraft der Währung

Die JG sorgt zudem dafür, dass der Währung eine explizite Kaufkraft beigemessen werden kann. Die Kaufkraft der Währung wird davon beeinflusst, was der Währungsherausgeber von den Währungsnutzern zwecks Erhalts der Währung verlangt – dies betrifft das Erbringen von Arbeitsleistungen als auch den Verkauf von Gütern und Dienstleistungen. Die JG definiert die Kaufkraft der Währung, indem sie festlegt welche Menge und welche Qualität an Arbeitskraft für welchen Preis (Lohn) bezogen werden kann. Dieser Logik folgend stärken Maßnahmen innerhalb der JG, die die Weiterbildung als auch den Aufbau neuer Fertigkeiten fördern, die Kaufkraft der Währung, indem die Qualität der Arbeitskraft, die zum JG-Lohn bezogen werden kann, verbessert wird. Damit unterscheidet sich die JG auch deutlich vom jetzigen wirtschaftspolitischen Ansatz, der auf permanenter Arbeitslosigkeit und Arbeitslosengeldzahlungen, die der Währung keine intrinsische Kaufkraft beimessen, basiert.

Außenwirtschaftliche Implikationen

In einer globalisierten Welt mit vernetzten Märkten ist natürlich auch die Frage wichtig, welche Auswirkungen die JG auf den Handel mit anderen Ländern haben kann. Da die JG das Einkommen der JG-Teilnehmer erhöht, werden diese deren Konsumausgaben erhöhen, wodurch letztlich über den fiskalischen Multiplikatoreffekt das Gesamteinkommen und die Gesamtnachfrage steigen. Üblicherweise geht mit höheren Konsumausgaben einher, dass auch die Anzahl der Importe, der aus dem Ausland bezogenen Güter und Dienstleistungen, steigt. Wenn die Summe der Importe relativ zu der der Exporte steigt, verschiebt das die Handelsbilanz in Richtung Außenhandelsdefizit – je nach Kontext kann dies entweder einen verringerten Außenhandelsüberschuss oder ein erhöhtes Außenhandelsdefizit bedeuten.

Außenhandelsdefizite können – müssen aber nicht – zu einer Abwertung des Wechselkurses, also dem äußeren Wert der Währung relativ zu einer ausländischen Währung, führen, da die ausländische Währung bedingt durch den Fakt, dass die Importe aus dem Ausland die eigenen Exporte übersteigen, stärker nachgefragt wird als die inländische Währung.  Eine Abwertung des Wechselkurses bedeutet wiederum, dass Importe, also der Kauf von Gütern und Dienstleistungen aus dem Ausland, teurer werden, da nun mehr von der heimischen Währung aufgebracht werden muss, um dem Preis der Importe in ausländischer Währung zu entsprechen. Dieser Preisanstieg wird importierte Inflation genannt.

Zunächst einmal werden Wechselkurse auf dem Finanzmarkt, in dem Fall dem Devisenmarkt, gebildet und kommen durch Angebot und Nachfrage nach den jeweiligen Währungen zustande. Nun ist es nicht so, dass die Preise, die auf Finanzmärkten zustande kommen, die Verhältnisse der realen Welt widerspiegeln und adäquate Preisinformationen produzieren. Das liegt daran, dass der Großteil der Aktivitäten auf diesen Märkten von Spekulationen und Herdenverhalten getrieben ist. Wie Heiner Flassbeck es treffend beschreibt, funktioniert der Finanzmarkt gänzlich anders als ein Konsumgütermarkt.[1] Wenn der Preis für Konsumgüter, z.B. für Kartoffeln, steigt, sinkt üblicherweise die Nachfrage. Wenn der Preis für Finanzmarktprodukte, z.B. Aktien oder Währungsderivate, steigt, interpretieren Spekulanten dies als Hinweis, dass es eine Preisrallye geben könnte, die sie natürlich nicht verpassen wollen, sodass die Nachfrage steigt. Der Preismechanismus auf Finanzmärkten funktioniert also fundamental gegensätzlich zu dem auf Gütermärkten. Es gibt bisher kein ökonomisches Modell, das in der Lage ist, die Veränderungen von Wechselkursen akkurat zu antizipieren. Daher ist letztlich auch der Link von Außenhandelsdefiziten zur Abwertung der Währung nicht verlässlich. Dennoch: angenommen es kommt zu dem Effekt, dass die JG bedingte Einkommenserhöhung zu mehr Konsum und mehr Importe und damit zu einem Außenhandelsdefizit führt, wodurch der Wechselkurs unter Abwertungsdruck gerät und die Möglichkeit von importierter Inflation besteht – wie problematisch wäre das?

Nun, zuerst einmal steigert ein Außenhandelsdefizit, welches im Falle der JG durch Vollbeschäftigung und erhöhtes Gesamteinkommen begründet ist, den materiellen Reichtum eines Landes. Wenn wir uns den materiellen Wohlstand eines Landes als ein Stapel von Waren und Dienstleistungen vorstellen, dann besteht dieser Stapel aus allem was im Inland produziert wird, plus Allem, was aus dem Ausland importiert wird, minus Allem, was in das Ausland exportiert wird. Exporte machen den materiellen Stapel kleiner, Importe machen den Stapel größer. Ein Außenhandelsdefizit, also die Situation, in der die Importe größer als die Exporte sind, vergrößert daher netto den materiellen Wohlstand eines Landes. Umgekehrt reduziert ein Außenhandelsüberschuss den materiellen Wohlstand eines Landes.

Das übliche Argument für einen Außenhandelsüberschuss ist, dass damit zusätzliche Jobs und Beschäftigung im Inland geschaffen werden. Die MMT argumentiert hingegen: Wenn der originäre Sinn des Wirtschaftens jener ist, die Produkte und Dienstleistungen herzustellen, die wir als Gesellschaft konsumieren möchten, erscheint es erst einmal irrational, Arbeit und Energie in die Produktion zu stecken, deren Produktionsergebnis letztlich exportiert wird und für die es gegenwärtig keinen Rückfluss an Gütern oder Dienstleistungen gibt – wie es im Fall eines Exportüberschusses zutrifft. Darüber hinaus ist das Argument, dass wir Exporte für die Beschäftigung benötigen, mit der JG vom Tisch. Die JG schafft stattdessen Jobs, die dem Gemeinwohl dienen.

Hinsichtlich importierter Inflation hilft der Lohnankereffekt der JG dabei, eine womöglich angefachte Lohn-Preis-Spirale zu dämpfen. Zusätzlich ist der Wert der Währung gekoppelt an die Menge und Qualität der Arbeitskraft, die eine Einheit der Währung kaufen kann, sodass der Wechselkurs letztlich auch widerspiegelt, welche Menge und Qualität an Arbeitskraft eine Einheit der ausländischen Währung nach Umtausch in die inländische Währung erwerben kann, was signifikante, ungerechtfertigte Wechselkursabwertungen zu vermeiden hilft. Die Implikationen von importierter Inflation ist für Entwicklungsländer, die häufig zur Deckung ihrer Grundbedürfnisse – in den meisten Fällen Lebensmittel und Energie – auf Importe angewiesen sind, viel bedeutender als für die entwickelten Staaten, da importierte Inflation den Erwerb und letztlich den Zugang zu den lebensnotwendigen Ressourcen erschweren kann.

Die Knappheit an Lebensmittel und Energie sind jedoch realwirtschaftliche Probleme, die ultimativ auch nur auf dieser Ebene und nicht auf finanzwirtschaftlicher Ebene gelöst werden können. Die JG ermöglicht, dass alle verfügbaren inländischen Ressourcen – Technologie, Land, Arbeitskraft, Energy – genutzt werden, um bestehende Probleme und Knappheiten auf realwirtschaftlicher Ebene zu lösen. Im Fall von importabhängigen Entwicklungsländern ermöglicht die JG den gezielten Aufbau von alternativen Landwirtschaftsmethoden, z.B. Aquaponik, oder einer Infrastruktur zur Nutzung von erneuerbarer Energien, um die realwirtschaftlichen Problemursachen zu lösen. Darüber hinaus ist es ebenso denkbar, die JG auf die Produktion von Gütern für den Export zwecks Kompensation der Handelsbilanzeffekte auszurichten. Die bisherige Strategie, also das Nutzen von permanenter Arbeitslosigkeit zum Versuch der Symptommilderung, erscheint in diesem Vergleich dazu gerade unverantwortlich. Grundsätzlich gilt: wenn eine Regierung die möglichen Handelsbilanz- und Wechselkurseffekte minimieren möchte, so kann diese jederzeit begleitende wirtschaftspolitische Maßnahmen, wie z.B. Handelspolitik, strategische Importsubstitution bzw. Einfuhrbeschränkungen, Steuerpolitik, Kapitalkontrollen oder Zinspolitik, nutzen. Letztlich ist es eine Frage von politischen Prioritäten.

Bemerkung: Diese Artikelreihe ist eine kompakte Einführung in eine umfangreiche wirtschaftspolitische Reformidee. Die Breite der vorgestellten Argumente geht notwendigerweise auf Kosten der Tiefe, mit der die vorgestellten Argumente ausgeführt werden. So ist etwa das Thema des Außenhandels von derart komplexer Natur, dass die Betrachtungen in dieser Artikelreihe nicht dazu gedacht sind, alle möglichen Implikationen zu adressieren, sondern viel eher einen gedanklichen Einstieg in den Umfang der Implikationen einer JG zu ermöglichen.

Der nächste Teil der Artikelreihe beschäftigt sich mit den sozialgesellschaftlichen Implikationen, die mit der Einführung einer JG einher gingen.

 


Referenzen

[1] Flassbeck, Heiner. 2012. Die Marktwirtschaft Des 21. Jahrhunderts: Westend Verlag.
Carroll, Nick. 2007. „Unemployment and Psychological Well‐Being.“ Economic Record 83(262):287-302.
Cruz-Hidalgo, Esteban, Dirk H Ehnts and Pavlina R Tcherneva. 2019. „Completing the Euro: The Euro Treasury and the Job Guarantee.“ REC:100.
Flassbeck, Heiner. 2012. Die Marktwirtschaft Des 21. Jahrhunderts: Westend Verlag.
Mitchell, William and Joan Muysken. 2008. Full Employment Abandoned: Shifting Sands and Policy Failures: Edward Elgar Publishing.
Tcherneva, Pavlina R and L Randall Wray. 2005. „Gender and the Job Guarantee: The Impact of Argentina’s Jefes Program on Female Heads of Poor Households.“ Available at SSRN 1009594.
Tcherneva, Pavlina R. 2018. „The Job Guarantee: Design, Jobs, and Implementation.“
Watts, Martin J and William F Mitchell. 2000. „The Costs of Unemployment in Australia.“ SAGE Publications Sage UK: London, England.
Young, Cristobal. 2012. „Losing a Job: The Nonpecuniary Cost of Unemployment in the United States.“ Social Forces 91(2):609-34.
Hinweis: Diese Artikelserie basiert auf dem Artikel: THE JOB GUARANTEE: FULL EMPLOYMENT, PRICE STABILITY AND SOCIAL PROGRESS, veröffentlicht in Society Register 3(2), 49-65,  https://pressto.amu.edu.pl/index.php/sr/article/view/20605

 

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