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Demokratie und Staat | 20.05.2020 (editiert am 21.05.2020)

COVID-19 entlarvt das Versagen des postpolitischen Staates

Die Covid-19 Pandemie legt in Großbritannien schonungslos die Schwächen des privatisierten, unnahbaren Regulierungsstaates offen. Die Krisenpolitik versagt, weil politische Verantwortlichkeiten nicht ausreichend bestimmt sind.

Jeden Tag wird uns gesagt, COVID-19 sei eine beispiellose und unvorhergesehene Krise. Doch war sie das wirklich – unvorhergesehen? Tatsächlich hat sich die Welt schon seit 2005 auf eine Pandemie vorbereitet. Das drastische Versagen vieler Staaten, wirksam auf COVID-19 zu reagieren, bedarf daher einer viel tiefer gehenden Erklärung. Zumindest in Großbritannien – und wohl auch darüber hinaus – hat die Pandemie die Schwächen einer ganzen Gesellschaftsordnung offenbart.

Pandemien sind auch nicht beispiellos, sondern sie haben die Welt schon häufig heimgesucht. Die saisonale Grippepandemie tötet jedes Jahr weltweit etwa 600.000 Menschen. Beim Ausbruch von SARS in den Jahren 2003-4 wurde mit dem Tod von mehreren zehn Millionen Menschen gerechnet. Und bei der Vogelgrippe-Pandemie in den Jahren 2004-5 wurden gar bis zu 340 Millionen Todesopfer prognostiziert.

Dementsprechend hat die Weltgesundheitsorganisation (WHO) im Jahr 2005 überarbeitete Internationale Gesundheitsvorschriften (IHRs) herausgegeben, in denen im Einzelnen festgelegt ist, wie die Mitgliedsstaaten ihre innerstaatliche Verwaltung zur Eindämmung und Bewältigung pandemischer Viren umgestalten sollten.

Weltweit kamen die Regierungen dem nach. Ein Teil meines Buches ,,Governing Borderless Threats“ handelt davon, wie dies in den am schlimmsten von der Vogelgrippe betroffenen Entwicklungsländern vor Ort funktioniert hat.

Auch in den Industrieländern wurden die IHRs umgesetzt. In den Vereinigten Staaten beispielsweise gab der Nationale Sicherheitsrat 2005 eine Nationale Strategie und 2006 einen Nationalen Umsetzungsplan für eine Grippepandemie heraus. Der Kongress verabschiedete 2006 auch ein Gesetz zur Pandemie- und Gefahrenabwehr (Pandemic and All-Hazards Preparedness Act).

In Großbritannien hat die Regierung 2005 einen britischen Influenzapandemie-Notfallplan herausgegeben, gefolgt von einem Nationalen Rahmen für die Reaktion auf eine Influenzapandemie 2007. In der Folge wurden Pandemien 2008 in die erste Nationale Sicherheitsstrategie Großbritanniens aufgenommen und sind seither eine Bedrohung der „Stufe eins“ geblieben. Eine Bereitschaftsstrategie Großbritanniens für eine Influenzapandemie wurde 2011 und eine Strategie für biologische Sicherheit 2018 veröffentlicht. Verschiedene staatliche Institutionen verfolgten diese Strategien, um ihre eigenen Pläne zu erstellen, wie z.B. den Notfallvorsorge- und Reaktionsplan des National Health Service (NHS).

All diese Pläne zielten zwar vorwiegend auf die Influenza ab, verwendeten jedoch Annahmen, die der COVID-19-Pandemie sehr ähnlich sind. Sie wurden auch gut getestet, wobei 2016 massive Mängel in Folge einer simulierten Pandemie namens Exercise Cygnus aufgedeckt wurden. Dabei zeigte sich ein gravierender Mangel an persönlicher Schutzausrüstung, Beatmungsgeräten, Intensivbetten und Sauerstoffversorgung – genau die gleichen Probleme, mit denen wir heute konfrontiert sind.

Anders gesagt: Die britische Regierung plante 15 Jahre lang eine Pandemie, wusste vier Jahre lang, dass ihre Vorbereitungen unzureichend waren, und war dennoch kläglich unvorbereitet, als COVID-19 im Jahr 2020 tatsächlich zuschlug.

Anstatt einem wohldurchdachten Plan zu folgen, improvisierte die Regierung ihre Reaktion täglich und verhängte letztlich aus Panik einen Lockdown. Zweifellos handeln Minister und Beamte unter größter Belastung. Nichtsdestotrotz sind Tausende gestorben, die mit angemessener Vorbereitung und Reaktion vielleicht nicht hätten sterben müssen. 10 Millionen Menschen sind in ihren Häusern eingesperrt. Die Wirtschaft befindet sich im freien Fall. Die Regierung wirft im Wesentlichen die Druckerpresse an, um die kolossalen Kosten ihrer improvisierten Nothilfe zu finanzieren.

Das Ausmaß des Staatsversagens ist erschütternd. Wie lässt sich das erklären? Wie kann sich ein Staat scheinbar 15 Jahre lang auf ein Ereignis vorbereiten, um dann bei Eintritt des Ernstfalls derart zu scheitern?

Der postpolitische Staat

Die Antwort liegt in der neoliberalen Transformation des britischen Staates. Sie hat seine grundlegende Fähigkeit zur Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen ausgehöhlt und die politische Autorität der gewählten Regierungen geschwächt. Gleichzeit wurden die politischen Verantwortlichkeiten in Zuge von administrativen Reformen so dünn gesät, dass niemand mehr wirklich rechenschaftspflichtig zu sein scheint.

Diese Umwälzungen begannen in den 1980er Jahren mit dem Übergang vom Wohlfahrtsstaat der Nachkriegszeit zum neoliberalen Regulierungsstaat. Nach 1945 wurden die Befehls- und Kontrollsysteme der Kriegszeit für die Friedenszeit umgestaltet. Die Regierungen betrieben eine umfassende Wirtschaftsplanung, verstaatlichten wichtige Ressourcen, betrieben staatseigene Unternehmen und griffen direkt ins Wirtschaftsgeschehen ein. Trotz seiner vielen Unzulänglichkeiten verfügte der Nachkriegsstaat über klare Leitlinien der Verantwortung und Rechenschaftspflicht, die letztlich bei den gewählten Regierungsvertretern zusammenliefen.

Als Reaktion auf die tiefe Krise des Kapitalismus in den 1970er Jahren transformierte die Thatcher-Regierung dieses System jedoch grundlegend. Staatseigentum und Unternehmen wurden privatisiert, Industriepolitik und Wirtschaftsplanung aufgegeben. Die Bereitstellung vieler Güter und Dienstleistungen wurden dem privaten Sektor übertragen. Im Zuge der von John Major und Tony Blair fortgesetzten Reformen wurden dann die staatlichen Kommando- und Kontrollstrukturen durch sogenannte „arms-length bodies“ ersetzt. Eine Armee von Quangos (quasi autonome Nichtregierungsorganisationen) und unabhängige Regulierungsbehörden übernahmen die Kontrolle über weite Bereiche des öffentlichen Sektors. Die Verantwortung für dessen Leistungserbringung wurde ebenfalls an diese demokratisch nicht legitimierten Technokraten ausgelagert.

In diesem neuen „Regulierungsstaat“ greift die Zentralregierung nicht mehr direkt ein, um bestimmte Ergebnisse zu gewährleisten. Sie legt lediglich allgemeine Richtlinien und Vorschriften für eine Vielzahl von öffentlichen und privaten Akteuren fest, in der Hoffnung, sie so in eine weitgehend akzeptable Richtung lenken zu können.

Die Verantwortlickeit der Regierung für öffentliche Belange wurde weiter reduziert , weil Steuerungs- und Regelungskompetenzen sowohl nach unten als auch nach oben transferiert wurden: nach unten zu den dezentralen Verwaltungen, nach oben zu regionalen und globalen Gremien wie der Europäischen Union und der Welthandelsorganisation.

Regulatorisches Staatsversagen

Diese Transformation des Staates war keineswegs nur ein britisches Phänomen. Sie wurde in unterschiedlichem Maße weltweit, und vor allem in Europa vorangetrieben. In Großbritannien aber hat das Virus die beiden Krankheiten dieses Systems – Bürokratismus und mangelnde Verantwortlichkeit – vielleicht am brutalsten offengelegt.

Der Regulierungsstaat ist hervorragend darin, endlose Vorschriften, Richtlinien, Aktionspläne und Verfahrensoptimierungen zu erstellen. Das ist sein Lebenselixier. Veröffentlicht zum Beispiel der National Security Council eine nationale Sicherheitsstrategie, entwerfen auf dieser Basis andere staatliche Aufsichtsbehörden weiteren Vorschriften für ihre Bereiche. Die von ihnen beaufsichtigten Behörden verwenden diese, um ihre eigenen Richtlinien zu erstellen – und so weiter. Auf dem Papier sieht der Staat bemerkenswert gut vorbereitet aus. Doch auf dem langen Weg nach unten zu den kleineren Verwaltungseinheiten reguliert sich das System zu Tode.

Die Fähigkeit des Staates, öffentliche Güter und Dienstleistungen zu planen, zu produzieren und bereitzustellen – von Beatmungsgeräten bis hin zu Schutzausrüstung, von Prüfeinrichtungen bis hin zu Krankenhäusern -, ist ausgehöhlt worden. Der magere Vorrat an Schutzausrüstungen beispielsweise war innerhalb weniger Wochen erschöpft. Ein „Just-in-time“-Ansatz hat dazu geführt, dass Großbritannien auf den globalen Märkten um Lieferungen konkurriert. eBay und die Armee müssen einspringen, um die Lieferungen der Schutzausrüstung an den Mann zu bringen.

Die täglich kursierenden, chaotischen Geschichten über britische Hersteller, Zulieferer und Labore, die untätig bleiben oder Überseemärkte beliefern, zeigen nicht nur, wie schwierig es ist, in einer Krise Ressourcen zu koordinieren. Sie spiegeln auch die vorangegangene Zerstörung von Koordinierungsstrukturen und -systemen wider. Der Abschied von der Industriepolitik hat dazu geführt, dass die Regierung improvisieren und versuchen muss, die Produktionskapazitäten für Beatmungsgeräte aus dem Nichts zu erschaffen. Das NHS muss über Nacht eine Track-and-Tracing-App erstellen und die Armee Notfall-Feldlazarette bauen.

Die zweite durch COVID-19 zum Vorschein gekommene Krankheit ist die Diffusion politischer Verantwortlichkeit. Wenn die Verantwortung für die Ergebnisse nicht mehr bei den gewählten Politikern und Ministern liegt, sondern auf Hunderte von globalen und subnationalen Regulierungsbehörden verteilt ist, lassen sich für das Gesamtergebnis kaum mehr Verantwortliche ausfindig machen.

Das ist kein Zufall: Die Difussion von Verantwortung war eines der Hauptziele der neoliberalen Umgestaltung des Staates. Nach der Krise der 1970er Jahre versuchten Politiker aktiv, die Erwartungen der Öffentlichkeit an die Politik  zu reduzieren. Sie wollten nicht mehr als Adressaten für die Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen, für die soziale Sicherheit oder das kollektive Schicksal gesehen werden.

Beispiel National Health Service. Früher war das Gesundheitsministerium für die Organisation, den Betrieb und die Ergebnisse des Gesundheitssystems im vollen Umfang verantwortlich. Heute ist die Verantwortung auf viele andere Stellen verteilt, die jeweils für schlechte Leistungen verantwortlich gemacht werden können. Die Entscheidungen darüber, welche Gesundheitsdienste wie erbracht werden sollen, wurden an Dutzende „Auftragsgruppen“ delegiert. Foundation Trusts sind quasi unabhängig von staatlicher Kontrolle. Private Anbieter vermischen sich mit öffentlichen. Der NHS England, aber auch mehrere andere Aufsichtsbehörden bieten umfassende strategische Beratung. Das öffentliche Gesundheitswesen ist den Gemeinderäten unterstellt. Die Versorgungsketten des NHS sind ein dysfunktionales Durcheinander. Und das Bild wird durch die Dezentralisierung noch komplizierter.

In diesem System ersetzen bürokratische Aktionspläne klare Verantwortlichkeiten für grundlegende und praktische Maßnahmen. Sogar heute noch übernehmen verschiedene staatliche Stellen lieber den Schwarzen Peter für schlechte Ergebnisse, anstatt die Dinge in die eigene Hand zu nehmen. Es ist daher nicht überraschend, dass die Regierung sich an die Armee wenden muss, um in der Krise handlungsfähig zu bleiben. Sie ist eine der letzten staatlichen Institutionen, die auf einer klaren Hierarchie basiert.

Die Unzufriedenheit mit diesem System nimmt seit Jahren zu. Der bürokratische, unnahbare Regulierungsstaat erscheint den Bürgern zu Recht als ein verantwortungsscheues Konglomerat, dessen Verwalter viel besser erklären können, warum sich nichts ändert, als eine gestaltende Rolle zu übernehmen.

Der Slogan der Brexit-Kampagne, „take back control“, fand deshalb so großen Anklang, weil er dieses Gefühl der Entmachtung und des Stillstands ansprach. Johnsons “get Brexit done” versprach ebenfalls, den politischen und bürokratischen Morast trocken zu legen und das durchzusetzen, was die Menschen gefordert hatten.

Leider zeigt COVID-19, wie sehr dem Staat die Kontrolle entglitten ist. Wenn etwas aus dieser Pandemie zu lernen ist, dann die Notwendigkeit, klare Verantwortlichkeiten zu definieren,  in deren Mittelpunkt gewählte Politiker stehen müssen. Die Verantwortung für die Bereitstellung öffentlicher Güter, die an Unternehmen und Technokraten transferiert wurde, sollte wieder in die Hände von Ministern und Amsträgern gelegt werden. Und vor allem müssen die Bürger aktiv vom Staat verlangen, dass er für sie da ist.

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