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Karlsruhe und die Folgen | 22.05.2020 (editiert am 25.05.2020)

Der Weckruf aus Karlsruhe

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu den Anleihekäufen der EZB kommt zur Unzeit. Dennoch sollte es Anlass geben, über den gegenwärtigen Zustand der EU und ihre Zukunftsaussichten nachzudenken.

Gegenwärtig ist die primäre Aufgabe der Wirtschaftspolitik, die Folgen der Coronakrise weit möglichst finanziell abzufedern. Wie schwierig das im Rahmen der EU ist, belegen die Diskussionen um die sogenannten Coronabonds. Dass nun das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Anleihekäufe der EZB in der Vergangenheit als teilweise verfassungswidrig qualifiziert hat, liefert bedauerlicher Weise den fiskalpolitischen Falken in der EU reichlich Munition und erschwert so eine problemadäquate wirtschafspolitische Reaktion der Euro-Mitgliedsstaaten.

Die Frage aber ist trotzdem, ob man dafür die Karlsruher Verfassungsrichter verantwortlich machen darf. Die ausführliche Begründung ihres Urteils jedenfalls macht deutlich, auf welch kruden und problematischen ökonomischen Ideen die institutionelle Ausgestaltung der EU beruht. Sollte man daher statt der Verfassungsrichter nicht eher die institutionelle Verfasstheit der EU ins Visier nehmen?

Die Architektur der EU

Ursula von der Leyen meint, dass „das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichts Fragen aufwirft, die den Kern der europäischen Souveränität berühren“. Womit sie beweist, dass sie den staatspolitischen Status der EU nicht verstanden hat. Die EU ist kein souveräner föderaler Bundesstaat etwa nach dem Muster der Vereinigten Staaten von Amerika. Daher sind keineswegs „die Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) für alle nationalen Gerichte bindend“, wie von der Leyen behauptet.

Es handelt sich bei der EU vielmehr um ein staatspolitisches Zwitterwesen „irgendwo zwischen internationaler Organisation und Bundesstaat“. Hervorgegangen ist dieses seltsame institutionelle Geschöpf aus einer Reihe von Kompetenzübertragungen von nationalen auf supranationale Entitäten.

Welches Mandat dabei welchen EU-Organisationen übertragen wurde, ergibt sich aus dem Vertrag von Lissabon und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Und in diesem Rahmen müssen alle EU-Institutionen sich bewegen:

„Umgekehrt gesagt: Kompetenzen, die [die EU] gern hätte, kann sie den Mitgliedstaaten nicht nehmen. Und auch im Wege der Vertragsinterpretation dürfen nur die übertragenen Kompetenzen ausgelegt, nicht neue begründet werden.“Dieter Grimm

Richtig ist aber, dass der Europäische Gerichtshof (EuGH) den Vertrag von Lissabon wie eine Verfassung handhabt. Darin wird mit einer Vielzahl von Regelungen dem Markt absolute Vorfahrt eingeräumt. Auf dieser Basis prüft dann das EuGH, welche Regelungen auf der Ebene von Nationalstaaten die Freiheit des Marktes ungebührlich beschränken. Damit sind, so Daniel Seikel vom WSI, zwei Probleme entstanden: „erstens, eine faktische Unterordnung sozialer Rechte unter das Primat individueller wirtschaftlicher Freiheiten, und zweitens, eine Beschneidung des demokratischen Gestaltungsspielraums“.

Mit der EU wurde eine Institution Wirklichkeit, wie sie von Friedrich August von Hayek bereits Anfang der 30er Jahre des letzten Jahrhunderts konzipiert wurde. Hayek hatte erkannt, dass im Rahmen einer supranationalen, wirtschaftsliberalen Institution der „Spielraum der Wirtschaftspolitik der einzelnen Staaten in sehr beträchtlichem Maß beschränkt wird“.

Als besonders wirksam wurde von ihm in diesem Zusammenhang die Etablierung einer Währungsunion betrachtet:

[Denn mit] „einer gemeinsamen Währungseinheit, wird die Handlungsfreiheit […] zumindest so beschränkt sein wie unter einer strengen Goldwährung – vielleicht sogar noch mehr.“

Mit dem Euro wurde dieser Traum Hayeks wahr, weil die EZB mit einem entsprechend restriktiven Mandat ausgestattet wurde. Ihr „vorrangiges Ziel“ sei – so Artikel 282 AEUV – „die Preisstabilität zu gewährleisten“. Mit diesem eng umgrenzten Mandat wird die „Unabhängigkeit“ der EZB legitimiert.

Geldpolitik und die Inflation

Das Konzept einer unabhängigen Zentralbank und ihre strikte Beschränkung auf die Geldpolitik beruht auf der monetaristischen Idee, dass Inflation eine Funktion der Geldmenge ist. Nimmt man an, dass die in Umlauf befindliche Geldmenge direkt von der Menge an Zentralbankgeld abhängig ist, dann kann die Zentralbank die Inflation problemlos steuern.

An eine Steuerung der Inflation direkt über die Menge von Zentralbankgeld glaubt man heute allerdings nicht mehr. Das heißt nicht, dass man dem Konzept der Geldmengensteuerung abgeschworen hätte. Auf Basis der richtigen Beobachtung, dass Geld gegenwärtig über kreditförmige Vertragsverhältnisse in die Welt kommt, glaubt man, die Geldmenge indirekt über den Leitzins steuern zu können.

Der Leitzins wird von der Zentralbank festlegt. Er ist der Zins, mit dem sich Geschäftsbanken bei ihrer Zentralbank refinanzieren können. Dieser Zins ist für die Preise aller Vermögenswerte von größter Bedeutung. Wie aber wirken Variationen des Leitzinses auf die Preise von Wirtschaftsgütern in der Realwirtschaft? Anders gefragt: Warum steigt bzw. fällt die Inflation, wenn die Zentralbank den Leitzins senkt bzw. erhöht?

Die Behauptung ist, dass mit Variationen des Leitzinses die Refinanzierungskosten von Unternehmen variieren. Je niedriger/höher der Zins, desto mehr/weniger sind Unternehmen gewillt, Kredite aufzunehmen, weil sich ihre Investitionen eben mehr oder weniger gut rechnen.

Zwar bestimmen die Kosten eines Unternehmens die Preise von dessen produzierten Gütern maßgeblich. Ob und inwieweit Zinsveränderungen die Entwicklung von Preisen bestimmen, ist aber vom Anteil der Zinskosten an den Gesamtkosten eines Unternehmens abhängig.

Betrachten wir uns die Kostenstruktur (ohne Materialaufwand und Handelswaren) des Verarbeitenden Gewerbes, dann ist klar, dass die direkte Wirkung von Zinskosten auf die Güterpreise nur eine minimale sein kann.

Abbildung 1

Wenn es stimmt, dass das Preisniveau mit den Produktionskosten variiert, ist dagegen zu erwarten, dass es einen engen Zusammenhang zwischen der Entwicklung der Löhne und der Inflation gibt. Die folgende Grafik belegt, dass diese These empirisch gut bestätigt ist.

Abbildung 2

Wer also für die Wirksamkeit der Geldpolitik argumentieren will, muss zeigen, welchen Zusammenhang es zwischen Zinsen und Lohnstückkosten gibt. Prima facie plausibel ist, dass mit den Finanzierungskosten die Profitrate variiert. Man kann dann argumentieren, dass die Erwartung höherer/niedriger Profitraten zur Ausweitung/Reduktion von Produktionskapazitäten und damit einhergehend zu mehr Einstellungen bzw. Entlassungen von Lohnabhängigen führt. Nimmt man dann noch an, dass die Verhandlungsmacht von Lohnabhängigen von der Größe der „industriellen Reservearmee“ abhängig ist, landet man bei der Philipps-Kurve, wie sie in der folgenden Grafik dargestellt ist.

Abbildung 3
Quelle: William Mitchell, L. Randall Wray, Martin Watts (2019): Macroeconomics, Red Globe Press.

Behauptet wird, dass die Inflationsrate eine Funktion der Arbeitslosenrate ist. Die Theorie geht also davon aus, die Zentralbank könne über den Zins die Arbeitslosenrate steuern. Nach dieser, insbesondere bei Keynesianern in den 70er Jahren beliebten Theorie, hat man also eine Wahl zwischen der Höhe der Arbeitslosenrate und der Inflation. Diese Idee ist wiederum Grundlage eines in der EU wichtigen Inflationsmaßstabs mit Namen „NAWRU“.  Dieser Begriff steht für „non-accelerating wage rate of unemployment“ und meint, dass es eine Arbeitslosenrate gibt, bei der der Anstieg der Lohnstückkosten stabil bleibt – und daher weder inflationäre noch deflationäre Entwicklungen zu erwarten sind.

Das gesamte theoretische Konstrukt ist schon äußert fragwürdig. Die folgenden Grafik belegt jedoch, dass schon ihre Basis, die Philipps-Kurve, sich lediglich für den Zeitraum von 1948 – 1969 empirisch bestätigen lässt. (Die weitaus beste Darstellung und Auseinandersetzung mit diesem Konzept findet sich in einem Buch von Bill Mitchell und Joan Muysken.)

Abbildung 4
Quelle: William Mitchell, L. Randall Wray, Martin Watts (2019): Macroeconomics, Red Globe Press.

Natürlich ist nicht zu bestreiten, dass mit relativ großen  Zinserhöhungen über einen relativ kurzen Zeitraum jede Inflation gestoppt werden kann. Denn viele Unternehmen werden dann Konkurs anmelden müssen und viele Menschen dadurch arbeitslos. Ob man allerdings diese rabiate Methode als Steuerungsinstrument bezeichnen darf, ist mehr als fraglich. Vor allem aber scheint dieses „Instrument“ in umgekehrter Richtung so gar nicht zu funktionieren.

Wer trotzdem unverbrüchlich an die Macht der Geldpolitik glaubt, wird sich beim Blick auf die konsolidierte Bilanz des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB) verwundert die Augen reiben.

Abbildung 5

Auffällig ist, dass sich die Bilanzsumme des ESZB seit 2007 mehr als verdreifacht hat. Wer eine Zentralbank auf Geldpolitik beschränkt sehen will, wird vor allem die Entwicklung der Position „Wertpapiere“ auf der Aktivseite und die damit einhergehende Entwicklung der Bankreserven auf der Passivseiten – also von Zentralbankgeld – verdutzen müssen.

Zwar ist der Ankauf von Staatsanleihen im Rahmen sogenannter Offenmarktgeschäfte ein bekanntes geldpolitisches Instrument. Es findet immer dann Anwendung, wenn man einen Zinsanstieg auf dem Interbankenmarkt aufgrund eines mangelnden Bestands an Zentralbankgeld verhindern will. Es scheint aber nun Zentralbankgeld in Hülle und Fülle zu geben und daher ein Anstieg der Zinsen am Interbankenmarkt sehr unwahrscheinlich zu sein.

Sehr viel plausibler ist die Annahme, dass der Kauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors – der sich Stand 2019 auf  1963 Milliarden Euro summierte – dazu diente, das Auseinanderlaufen der Renditen auf entsprechende Wertpapiere der Mitgliedsländer zu verhindern. So richtig eine solche Politik in einem Währungsraum ist, bleibt dennoch die Frage, ob sich hinter Begriffen wie „unkonventionelle Geldpolitik“ oder „quantitative Lockerung“ nicht die der EZB verbotene monetäre Staatsfinanzierung versteckt.

Ein Freifahrtschein für die EZB

Mit unter anderem diesem Argument hatte eine große Gruppe von Klägern – prominent vertreten durch den ehemaligen CSU-Bundestagsabgeordneten Peter Gauweiler und dem AfD-Gründer Bernd Lucke – gegen die Anleiheankäufe der EZB vorm BVerfG geklagt. Die Kläger konnten dabei im Sommer 2017 einen Etappensieg erringen. Die Karlsruher Richter nämlich sahen „gewichtige Gründe“ dafür, dass die Anleihekäufe nicht kompatibel mit dem Mandat der EZB sind. Das Verfahren wurde ausgesetzt und mit einer Reihe von Fragen an das EuGH verwiesen.

In seinem Urteil vom 11. Dezember 2018 hat dann das EuGH unmissverständlich erklärt, dass aus ihrer Prüfung der vom „Bundesverfassungsgericht vorgelegten Fragen sich nichts ergeben hat, was die Gültigkeit des Ankaufs von Staatsanleihen durch das ESZB beeinträchtigen könnte“.

Das Urteil des EuGH hat offensichtlich die Richter aus Karlsruhe extrem erzürnt. Sie werfen dem EuGH in ihrem Urteil vom 5. Mai vor, die „behaupteten Absichten der Europäischen Zentralbank […] unbesehen übernommen“ zu haben. Es dürfte schwer fallen, diesen Vorwurf zu bestreiten. Das EuGH hat in der Quintessenz tatsächlich argumentiert, dass der Ankauf von Anleihen eine geldpolitische Maßnahme sei, solange die EZB damit im Rahmen ihres Mandats zu agieren glaubt.

Der Ankauf von Staatsanleihen kann aber unmöglich als ein übliches Offenmarktgeschäft im Rahmen der Geldpolitik gerechtfertigt werden. Umso gerechtfertigter ist daher die Kritik des BVerfG: Auf Basis der den Verträgen zugrundeliegenden Intentionen und ökonomischen Überzeugungen ist das Urteil des EuGH „nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich“.

An dieser Einschätzung ändert auch der möglicherweise richtige Hinweis nichts, dass das Urteil den „nationalistischen Totengräbern Europas“ Auftrieb gibt.

Sicher, die Regeln des Eurosystems beruhen auf ökonomischen Überzeugungen, die mit der Realität nicht in Einklang zu bringen sind. Aber dann müssen diese Regeln geändert werden. Keine gute Idee ist es, darauf hat Wolfgang Münchau zurecht hingewiesen, „Rechtssysteme als Hindernisse“ zu betrachten. Denn ohne Respekt vor dem Recht nimmt die Demokratie unvermeidlich irreparablen Schaden.

Politische Schlussfolgerungen

Man sollte sich also nicht primär über die Verfassungsrichter aufregen, wenn man in ihren Urteil Sätze liest, wie die, dass die Verschuldung von Staaten „der Marktlogik unterworfen bleiben“ soll oder die Anleihekäufe die Refinanzierungsbedingungen der Euro-Mitgliedsländer „verbessert“ haben. Empörend ist vielmehr, dass das institutionelle Gebilde des Euro auf solchen Überzeugungen aufgebaut ist.

Keineswegs sollte man daher die neuen Mythen der EZB verbreiten helfen. So etwa die Anleihekäufe als einen „Mechanismus zur Übertragung der Geldpolitik in die Realwirtschaft“ zu verkaufen. Stattdessen sollte man immer und immer wieder darauf hinweisen: Die auseinander laufenden Zinssätze von Staatstiteln sind ein Konstruktionsproblem des Euro, das darauf zurückzuführen ist, dass man die Euro-Mitgliedsländer bei der Refinanzierung ihrer Ausgaben zu bloßen Marktakteuren degradieren will.

Gegen die Unterordnung des Staates unter die Willkür des von der EZB instrumentalisierten Kapitalmarkts muss man sich wenden. Daher ist zu verlangen, dass Zentralbanken – anstatt die Interessen von Banken und Kapitalmärkten zu befördern – wieder unzweideutig Bank des Staates werden. Und die sogenannte monetäre Staatsfinanzierung hat nicht verboten, sondern geboten zu sein. Denn nur ein Staatswesen, das in diesem Sinne Herr über seine eigene Währung ist, kann die Wirtschaft mit Aussicht auf Erfolg im Gemeinwohlinteresse steuern.

Allerdings – es gibt nicht ein einziges Euro-Mitgliedsland, das eine solche Forderung erheben würde. Es gibt noch nicht einmal einen Dissens darüber, dass die Höhe der Steuereinnahmen im Verhältnis zu den Staatsausgaben bestimmt, ob und zu welchem Preis der Staat eine Finanzierung erhält. Der französische Finanzminister Bruno Le Maire schlägt daher zur „Deckung“ von Corona-Bonds sogar die Einführung einer europaweiten Solidaritätssteuer vor.

Uneingeschränkt zu begrüßen ist die vom BVerfG verfügte Verpflichtung der EZB, die Verhältnismäßigkeit ihrer Politik des Ankaufs von Wertpapieren zu begründen. Da die Vorstellung einer Trennung zwischen Geld- und Wirtschaftspolitik nicht aufrecht zu erhalten ist, wird damit die Tür zu einer Rechenschaftspflicht gegenüber und einer Kontrolle durch dazu demokratisch legitimierter Organe zumindest einen Spalt weit aufgemacht. Wer jetzt dagegen aus politischer Opportunität auf die Unabhängigkeit der EZB pocht, schließt diese Tür wieder.

Bedauerlich ist, dass das BVerfG in seinem Urteil der EZB mit ihrem Anleihekaufprogramm „die Eignung zur Erreichung des angestrebten Ziels“ attestiert hat. Das Gericht hat offensichtlich keine Zweifel daran, dass eine damit einhergehende „Ausweitung der Geldmenge“ dazu geeignet ist, „die Inflationsrate in der Eurozone zu erhöhen“. Wie die folgende Grafik zeigt, gibt es aber viele Gründe, daran zu zweifeln.

Abbildung 6

Wichtig ist an dieser Stelle anzumerken, dass selbst wenn die durchschnittliche Inflationsrate dem EZB-Inflationsziel entsprechen würde, nichts gewonnen wäre. Nur dann, wenn die Inflationsraten aller Euro-Mitgliedsländer mehr oder weniger gleich hoch wären, könnten die schädlichen makroökonomischen Ungleichwichte in der Eurozone vermieden werden.

Angesichts der unbestreitbaren Zielverfehlung drängen sich besorgniserregende Vergleiche auf. Man denke zum Beispiel an ein Schlankheitspräparat, dem die Zulassung erteilt wurde, obwohl es nachweislich bei sämtlichen Probanden erhebliche Nebenwirkungen zeigte, aber bei manchen zu Fett- und bei den andern zu Magersucht führte.

Die „Eignung“ des EZB-Präparats ist allerdings nicht nur empirisch widerlegt. Es ist auch wenig plausibel vom Ankauf von Wertpapieren nennenswerte Effekte auf die Realwirtschaft zu erwarten. Denn der Großteil von Anleihen außerhalb der Bilanz des ESZB und anderer Zentralbanken wird von professionalen Vermögensverwaltern gehalten. Zwar ist richtig, dass der Verkauf von Wertpapieren an die EZB zu freier Liquidität führt. Unwahrscheinlich aber ist, dass diese in der Realwirtschaft landet. Denn die Aufgabe dieser Unternehmen ist es, das ihnen von ihren Kunden überlassene Geld in Wertpapiere anzulegen.

Es ist daher im Rahmen der vom BVerfG angemahnten Prüfung der „Verhältnismäßigkeit“ des Anleihekaufprogramms vollkommen richtig, wenn die Richter auf das „Risiko von Immobilien- und Aktienblasen“ hinweisen. Und die Entwicklung dieser Vermögenspreise im Vergleich zum Wachstum des Bruttoinlandsprodukts weist auf eine gewaltige Inflation hin. Möglicherweise müsste man sogar die Frage stellen, ob diese Form der „Kurspflege“ nicht das eigentliche Ziel der EZB ist.

Wohin soll die Reise gehen?

Thomas Fricke vom Spiegel sieht das ganz anders:

„Wenn unsere Richter von der Euro-Notenbank jetzt einfordern zu erklären, ob ihr Einsatz angesichts der Nebenwirkungen verhältnismäßig sei, ist das ein bisschen so, als würde man bei einem Großbrand die Feuerwehr auffordern, doch bitte zu erklären, warum jetzt überall der Boden nass werden musste.“

Bleibt man in diesem Bild, warum muss die Feuerwehr laufend ausrücken, so dass das Haus Europa aufgrund der vielen Löscheinsätze weniger an ein behagliches Heim als an ein Schwimmbad erinnert? Die Karlsruher Richter haben – wenn auch eher unfreiwillig – darauf eine Antwort gegeben: Das Haus hat erhebliche Konstruktionsmängel.

Wie sich nun über mehr als zwei Jahrzehnte herausgestellt hat, ist der Versuch, eine Marktgesellschaft ohne eine sie steuernde Schaltzentrale – gewöhnlich Staat genannt – am Laufen zu halten, krachend gescheitert. Diesen Konstruktionsmangel der EU muss man beheben, wenn man den Euro und die EU erhalten will.

Was die EU braucht, ist nicht weniger als eine koordinierte Fiskal- und Lohnpolitik. Ohne eine solche Politik können die makroökonomischen Ungleichgewichte in der Eurozone niemals behoben werden. Die „unkonventionelle Geldpolitik“ der EZB ist in diesem Zusammenhang lediglich ein winziges Pflaster auf einer riesigen Wunde, wo es eigentlich eines großen Druckverbands bedürfte.

An dieser Stelle spätestens muss man sich der Frage nach der Zukunft der EU stellen.

Wer von der Notwendigkeit der Überwindung von Nationalstaaten überzeugt ist und daher eine Rückkehr zu nationalen Währungen ausschließt, muss darlegen, wie ein Umbau der EU gelingen kann, in dessem Zuge die gegenwärtigen Dysfunktionalitäten beseitigt werden.

Was für zielführende Reformen könnten diejenigen vorschlagen, die die gegenwärtig neoliberale EU zwar ablehnen, aber gleichzeitig vor einem Rückzug ins nationale Schneckenhaus warnen?

Schon Hayek war klar, auf welche Idee dieser Personenkreis vermutlich kommen würde. Sie würden vorschlagen, dass die supranationale Ebene „selbst das ganze Planen und Lenken durchführen muß, das die Staaten nicht [mehr] ausüben können“. Aber warum ist trotz der vielen Ermahnungen über Jahrzehnte diesbezüglich nun wahrlich kein Fortschritt zu verzeichnen?

Klar, man kann hoffen, dass die Coronakrise zu einem neuen progressiven Integrationsschub führt. Fürchten muss man allerdings, dass wie bei der Reaktion auf die große Finanzkrise 2007/2008, ein Äquivalent des Fiskalpakts dabei herauskommt.

Hayek hat sich jedenfalls wenig Sorgen gemacht, dass im Rahmen einer Wirtschaftsunion zwischen unterschiedlichen Nationalstaaten die „Planwirtschaft“ obsiegen könnte. Es fehlt einer solchen supranationalen Entität der nach seiner Meinung wichtigsten Voraussetzung:

„Planwirtschaft oder zentrale Lenkung der Wirtschaftstätigkeit setzt gemeinsame Ideale und gemeinsame Wertsetzungen voraus. […] Schließlich entspricht es nur dem gesunden Menschverstand, die Zentralregierung in einem Bundesstaat, der aus vielen unterschiedlichen Völkern zusammen gesetzt ist, in ihrem Tätigkeitsbereich einzuschränken [….].“

Das Problem ist kurz gesagt also, dass es keinen europäischen Demos gibt. Man könne natürlich versuchen, so Wolfgang Streeck, den Nationen „ihren sentimentalen Partikularismus unter Androhung moralischer Exkommunikation oder durch Verweis auf die Katastrophen des 20. Jahrhunderts […] herrschaftsfrei auszureden“. Man sollte aber dennoch seine Wunschvorstellungen nicht mit der Realität verwechseln. Beim realistischen Blick auf die  EU zeigen sich aber erhebliche zentrifugale Kräfte, die im Brexit ihren vorläufigen Höhepunkt fanden.

Der Traum von Vereinigten Staaten ist daher keineswegs zum Greifen nahe, sondern in noch weitere Ferne gerückt. Gerade dann aber sollte man bereit sein, offen darüber zu diskutieren, ob nicht die Rückübertragung von Kompetenzen auf die nationalstaatliche Ebene eine zielführendere Strategie sind, um auch zur Eindämmung unverkennbar nationalistischer Tendenzen in vielen Mitgliedsländern einen Beitrag zu leisten.

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