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EU | 08.05.2020 (editiert am 11.05.2020)

Quo Vadis EU – Wir haben noch keinen Plan

Große Sprünge in der europäischen Integration gibt es nur in großen Krisen und Umbrüchen. Mit der Coronapandemie ist wirtschaftlich die fundamentalste Krise seit Beginn der Integration gegeben.

Zugespitzt läuft es auf eine Frage hinaus: Wird der Schritt in die Fiskalunion in der jetzigen Krise gewagt? Bedingung wäre, dass die deutsche Position des europäischen Wettbewerbsföderalismus samt Negation der Eurobonds gebrochen wird. Oder gibt es – als einzige Alternative – ein Weiterso des vergangenen Jahrzehnts: Austerität, Auflagenpolitik, Haftungsausschluss, Diktat der Finanzmärkte?

Weiter gefasst lautet die Frage, ob und wie sich die institutionelle Architektur der Union im Verlauf der Bearbeitung der Coronakrise verändern wird. Hier zeigt sich gegenwärtig ein etwas verschwiemeltes Bild: Die neue deutsche Kommissionschefin hat durch ihre fatalen Interventionen für zusätzliche Spaltungen im politischen Gefüge der Union gesorgt. Wie aus dem Nichts, einer Fata Morgana gleich, ist aber eine Diskussion darüber entstanden, ob die Kommission – die in den ersten Wochen der Krise ein ums andere Mal düpiert wurde – mit neuer Macht aus der Krise hervorgehen könnte.

Ein Situationsbericht über die Eurobonds

Europäische Bonds waren Staatspapiere, die von den Staaten der Eurozone im ersten Jahrzehnt der Währungsunion emittiert wurden. Im Titel trugen sie den Namen des jeweiligen Staates trugen, aber an  Finanzmärkten waren sie mit dem gleichen Zins versehen, ohne dass es einer gemeinsamen Haftungserklärung bedurft hätte. Die Finanzmärkte (und die Ratingagenturen), die zuweilen auch rational agieren, waren davon ausgegangen, dass die staatlichen Träger der Währungsunion auch für den Notfall keine Zinsdifferenzierung zulassen. Der Garaus wurde den europäischen Bonds in der Anfangsphase der so genannten Eurokrise durch die deutsche Ordnungspolitik gemacht, indem man Griechenland allein ließ und die Auflagenpolitik durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) erfand.

Etwa zum gleichen Zeitpunkt setzte die Diskussion um die Eurobonds ein. Sie wurden in der „Eurokrise“ (2010-12) vorgeschlagen, um der auseinanderlaufenden Kapitalmarktzinsen Herr zu werden: Die Kapitalmärkte reagierten auf die neuen Signale aus der Politik und setzten Risikoprämien durch, die dazu führten, dass sich manche Staaten nur noch zu extrem hohen, teils Wucherzinsen Kredite beschaffen konnten. In der einfachsten Variante figurierten als Emittenten von Eurobonds die Eurozonen-Staaten, die von den Ratingagenturen mit Triple-A bewertet worden wären, wodurch sich ein Zins in der Nähe dem von Deutschland ergeben hätte.

Schon früh, am 5. Dezember 2010 in der Financial Times, schlugen der damalige Eurogruppenchef Jean-Claude Juncker und der damalige italienische Finanzminister Giulio Tremonti Eurobonds für die Lösung der Griechenland-Krise vor. Im Laufe der Diskussion über den Eurobonds-Vorschlag unterbreitete die Kommission ein Grünbuch, das einen guten Überblick über die verschiedenen Konzepte zusammenstellte. Es folgten zahlreiche Differenzierungen, z.B. im Jahresgutachten des deutschen Sachverständigenrats (2011/12) zur institutionellen Frage mit dem Vorschlag der Gründung einer Schuldenagentur, dem von Jacques Delpla und Jakob von Weizsäcker präsentierten Vorschlag von roten und blauen Bonds, die innerhalb der Bonds differenzierten bis hin zu den von dem Ökonomen Markus K. Brunnermeier konzipierten Saftybonds. Das abrupte Ende der Diskussion kam mit Angela Merkels Verdikt im Sommer 2012: „Keine Eurobonds, solange ich lebe!

Schulden = Virus

Still ruhte der See, bis die Coronapandemie ausbrach. „Coronabonds“ wurden im März 2020 vorgeschlagen, allerdings nicht mit dem fragwürdigen Namen. In einem offenen Brief vom 25. März 2020 schlugen neun Staats- und Regierungschefs der Eurozone vor, ein gemeinsames Schuldeninstrument („common debt instrument“), das von einer – nicht näher qualifizierten – europäischen Institution herausgegeben werden sollte, um Investitionen in die europäischen Gesundheitssysteme und den Schutz des ökonomischen und sozialen Modells Europas zu finanzieren. Im Geiste der Effizienz und der Solidarität sei für die Jahre 2020 und 2021 außerdem an ein coronabezogenes Budget zu denken.

Wer immer den Begriff in die Welt gesetzt hatte, tat der Sache keinen Gefallen. Die Neoliberalen werden gejauchzt haben, einen rationalen ökonomischen Vorschlag mit einem Virus in Verbindung zu bringen. Von den Eurobonds unterschied sich das coronabezogene gemeinsame Schuldeninstrument durch seine Einmaligkeit, die zeitliche Begrenzung und den zu finanzierenden Bereich, den Gesundheitssektor.

Schon die kleine Zusammenstellung mag andeuten, dass es nicht die Eurobonds gibt, sondern sehr unterschiedliche Formen, von Eurobonds mit gesamtschuldnerischer Haftung – für Deutschland das Teufelszeug schlechthin –, mit teilschuldnerischer Haftung, mit unterschiedlichen Emittenten und mit vielfältig differenzierten Kreditlinien. Es kommt auf eine grundsätzliche Positionsbestimmung an.

Die Kanzlerin hat sich stattdessen in ihrer Regierungserklärung vor dem Bundestag zum jüngsten Gipfel des Europäischen Rats (23. April 2020) gewunden:

Nun fordern einige unserer europäischen Partner – aber auch innerhalb der politischen Diskussion in Deutschland ist das ein Thema –, angesichts der schweren Krise gemeinsame Schulden mit gemeinsamer Haftung aufzunehmen. Diese Frage wird auch bei der Videokonferenz des Europäischen Rats heute Nachmittag sicherlich wieder eine große Rolle spielen. Nehmen wir an, die Zeit und der politische Wille zur gemeinsamen Verschuldung seien wirklich vorhanden: Dann müssten alle nationalen Parlamente in der Europäischen Union und auch der Deutsche Bundestag entscheiden, die EU-Verträge so zu ändern, dass ein Teil des Budgetrechts auf die europäische Ebene übertragen und dort demokratisch kontrolliert würde.

Undsoweiter undsofort. Die Zeit aber habe man nicht, so Merkel. In der Tat kommt es auf den „politischen Willen“ an.

Der politische Wille der Hansekogge

Zu dieser Stellungnahme ist zweierlei anzumerken. Erstens, der Verweis auf den hindernden EU-Vertrag trägt nicht, um nicht zu sagen er ist irreführend. Dortselbst ist nämlich in Artikel 122, Absatz 2 (AEUV) das Folgende festgehalten:

Ist ein Mitgliedstaat aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen, von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission beschließen, dem betreffenden Mitgliedstaat unter bestimmten Bedingungen einen finanziellen Beistand der Union zu gewähren.

Dem ist nicht viel hinzuzufügen: Eine sofortige Hilfe für einzelne oder auch alle Mitgliedstaaten wäre möglich, weil vertragskonform. Selbst das oberste europäische Gericht, das Bundesverfassungsgericht, hätte dagegen nicht viel einwenden können.

Zweitens, Merkels Absage an Eurobonds klingt zwar nicht mehr so apodiktisch (und dumm) wie jene aus 2012, eher defensiv. Sie verrät aber, dass man im Kanzleramt – wohl unter Rücksichtnahme auf die neo- und ordoliberale Kirche in Deutschland – nicht verstehen will, wie Kapitalmärkte und Ratingagenturen funktionieren. Auch nur die kleinste Andeutung, dass man von deutscher Seite aus bereit wäre, die Diskussion über Eurobonds neu zu aufzunehmen (Bekundung des „politischer Willens“) und sie über kurz oder lang in Erwägung zu ziehen, hätte das entscheidende Signal an die Kapitalmärkte vermittelt, die Risikoaufschläge zu kassieren und zur Situation im ersten Jahrzehnt der Währungsunion zurückzukehren. Gleiche Zinsen für alle. Verschwinden des Spread. Die jüngste Abstufung von Italiens Bonität von BBB auf BBB- (eine Stufe vor „Ramschniveau“) durch Fitch wäre schon nicht eingetreten.

Die Hansekogge hat einstweilen verhindert, dass über Eurobonds (und damit über die Fiskalunion) weiter verhandelt wird. Stattdessen flüchtet man sich in vermeintliche Großzügigkeiten. Im kleinen Rat ausgearbeitet, im großen Rat auf seiner vierten Videokonferenz am 24. April 2020 verabschiedet: Zur Abfederung der unmittelbaren Folgen der Coronakrise soll ein 540-Milliarden-Euro-Programm aufgelegt werden, bestehend aus erweiterten ESM-Krediten, einem Garantiefonds der Europäischen Investitionsbank (EIB) und dem SURE-Programm („Support mitigating Unemployment Risks in Emergency“), einer rudimentären europäischen Arbeitslosenversicherung.

Gutgläubige Europäer in Deutschland halten das für eine angemessene europäische Antwort auf die Krise – weil konkret, schnell umsetzbar und mit beachtlichem Volumen ausgestattet. Tatsächlich handelt es sich aber um die Prolongation der bisherigen deutschen Europapolitik zur Sicherung des Wettbewerbsföderalismus und der Absage an die Fiskalunion.

Institutionelle Fragen

Mindestens genauso wichtig wie die europäischen Finanzierungsfragen sind aber die institutionellen Fragen, die sich gegenwärtig in deren Schatten neu sortieren. Die deutsche Kommissionschefin Ursula von der Leyen hat in diesem Zusammenhang ein in der Öffentlichkeit überhaupt nicht registriertes wahres Glanzstück ihrer bisherigen Arbeit abgeliefert. Die Frontstellung im komplexen europäischen Gefüge sah in der Eurobonds-Frage auf der einen Seite alle europäischen Institutionen, die supranationalen wie die intergouvernementalen, einmütig vereint in der Befürwortung von Eurobonds: Kommission, Europäische Zentralbank (EZB), EU- Parlamentspräsident, Ratspräsident und Eurogruppe-Präsident machten sich unisono für Eurobonds stark, wohlgemerkt einschließlich des vormaligen Ratspräsidenten (Donald Tusk). In zahlreichen Reden, Interviews und Berichten (Präsidentenberichte) machten sie unmissverständlich klar, dass die Eurozone eine gemeinsame Finanzfazilität benötige.

Auf der anderen Seite fand sich der Europäische Rat der Eurozone, der in sich gespalten war. Die Front verlief zwischen Deutschland und der Hansekogge (Contra Eurobonds) und den so genannten Südstaaten (Pro Eurobonds). Das war schon kompliziert genug. Von der Leyen sorgte nun mit ihren unreflektierten Interventionen dafür, dass zu diesem doppelten Riss sage und schreibe zwei weitere Risse hinzutraten.

Nachdem die deutsche Kommissionspräsidentin zunächst rumeierte, schlug sie sich schließlich eindeutig auf die Seite der Eurobonds-Gegner. Von der Leyen folgte damit – ganz die Stimme ihrer Herrin, die sie ins Amt brachte – der deutschen antieuropäischen Politik und strafte, unbeabsichtigt und quasi nebenbei, die Unabhängigkeit der Behörde Lügen. Von der Leyen in einem Interview Ende März bezogen auf Eurobonds:

Da gibt es ganz klare rechtliche Grenzen, das ist nicht der Plan. Daran arbeiten wir nicht.

Mit ihrem Eintreten für das SURE-Programm versuchte sie, die Kritik aus Europa an ihr abzuleiten und sich selbst Luft zu verschaffen. Sie wich damit eindeutig von den Positionen der Juncker-Kommission ab. Es kam aber noch dicker, sozusagen knüppeldick. Kaum eine Woche nach ihrem Interview äußerten sich zwei ihrer wichtigsten Kommissare, Thierry Breton und Paolo Gentiloni, die Kommissare für den Binnenmarkt sowie Währung und Wirtschaft, in einem Gastbeitrag in der Zeitung für Deutschland und hielten ein emphatisches Plädoyer für Eurobonds. Entweder die Kommissionschefin wusste nicht, was in ihrem Kollegium diskutiert und erarbeitet wird – schlimm genug –, oder sie versuchte durch ihre verzweifelte, aber sendungsbewusste Intervention ihre Richtlinienkompetenz durchzusetzen, was gründlich misslang.

Offensichtlich völlig ahnungslos hat von der Leyen dafür gesorgt, dass sich zu den oben geschilderten Rissen weitere Risse gesellten. In ihrem eigenen Kollegium zieht sich jetzt ein Graben. Und sie sprengte die Einheit der europäischen Institutionen, das „Bündnis“ der fünf Präsidenten. Die einzig rationale ökonomische und europäische Lösung, die Eurobonds-Lösung, wird auf dem Altar deutscher Stabilitätspolitik geopfert. Dass diese Politik wie äußerst fruchtbares chemisches Düngemittel auf die inneren nationalen Kulturen der Gemeinschaft wirkt und den Nationalismus förmlich wuchern lässt, wird einstweilen noch hingenommen.

Wird die Kommission gestärkt?

Die vorläufige Einigung im großen Rat vom 24. April 2020 sieht neben dem genannten Soforthilfeprogramm einen Arbeitsauftrag für die Kommission vor. Sie soll Vorschläge für einen Wiederaufbaufonds („recovery fonds“) – wohlgemerkt ohne Euro- oder Coronabonds – erarbeiten. Das ist der Arbeitsauftrag an die Kommission – aus deutscher Sicht. Die Südstaaten sehen es anders. Wie aus dem Nichts und paradoxerweise tauchte in diesem Zusammenhang eine neue Dimension auf: Könnte es sein, dass sich mit diesem Programm eine institutionelle Stärkung der Kommission ergibt?

Als gesichert gilt gegenwärtig, dass der ab Januar in Gang zu setzende Wiederaufbaufonds mit dem normalen mehrjährigen EU-Haushalt verquickt werden und der Finanzrahmen deutlich ausgeweitet werden soll. Umstritten sind erstens das Volumen des Fonds, die Kommission geht von 2 Billionen Euro aus. Zweitens die Frage, ob die Gelder als Kredite oder als Zuschüsse (wie im EU-Haushalt üblich) fließen sollen. Und drittens die Frage, ob man der EU bzw. der Kommission im Rahmen der Maßnahmen neue Kompetenzen zugestehen würde: die Kreditaufnahmekompetenz und die Steuererhebungskompetenz, um die Eigenmittel zu stärken (etwa die Digitalsteuer oder die Finanzmarktsteuer oder CO2-Steuer).

Die Position Deutschlands (Union und SPD, aber auch AfD und FDP) und seiner Hansekogge (Niederlande, Österreich, Finnland) ist bei den ersten beiden Fragen klar: Das Volumen sollte so gering wie irgend möglich ausfallen, aber immer noch so „großzügig“ sein, dass die Eurobonds-Debatte zugeschüttet werden kann. Und die Mittel sollten als Kredit und nicht als Zuschuss vergeben werden. Bei der Antwort auf die dritte, europapolitisch wichtigste Frage muss man etwas ausholen.

Die Debatte um eigene (supranationale) Finanzierungsquellen der Gemeinschaft (Steuer oder Kredit) geht weit in die Integrationsgeschichte zurück. Zu Beginn der neunziger Jahre hatte sich Jacques Delors dafür stark gemacht und ist kläglich gescheitert. Der große Rat hat ihm das Anliegen brüsk verweigert. Die Erschließung neuer Finanzquellen liefe in der Tat auf eine Verschiebung im institutionellen Gefüge der EU hinaus, eine Verschiebung in Richtung des Supranationalen, konkret: der Kommission.

Eine Wette mit niedrigen Quoten

Seit den Maastrichter Verträgen und erst recht seit dem Lissabon-Vertrag lässt sich aber eine strikte Einhegung der supranationalen Kommission und ein dröhnendes Platzhirschverhalten des intergouvernementalen Europäischen Rats quasi als Integrationsgesetz beobachten, politikwissenschaftlich in der These von dem „New Intergovernmentalism“ systematisiert.

Die Kommission verfügt über eine gewisse Autonomie in der Marktordnungspolitik, in allem anderen, was daneben und danach kommt, ist sie reduziert auf die Rolle als „Helferlein“ des Europäischen Rats. Ihre Machtlosigkeit in wirtschaftspolitischen Fragen ist Legende, zuweilen geht das auch über in Lächerlichkeit.

Als die Juncker-Kommission sich im Sommer 2015 in die Griechenland-Krise einmischte und sich für sozialere Sanierungsbedingungen starkmachte, sah der ehrenwerte Herr Schäuble im Finanzministerium seine erpresserischen Zuspitzungen in Richtung Grexit konterkariert und drohte der Kommission kurzerhand mit Machtentzug. Als die nationalen Regierungen längst ihre kreditbasierten nationalen Rettungsprogramme zur Bekämpfung der Coronakrise beschlossen und besiegelt hatten, war sich die Von-der-Leyen-Kommission im März 2020 nicht zu blöde, ex post, feierlich und „hochoffziell“ den Stabilitätspakt außer Kraft zu setzen.

Der im vierten Videogipfel des Europäischen Rats erteilte Auftrag an die Kommission, die Bedingungen für das Wiederaufbauprogramm auszuarbeiten, zieht die Brüsseler Institution wieder als „Helferlein“ zu Rate. Was die Kommission in diesen Tagen ausarbeitet, ist das Papier nicht wert, auf dem es stehen wird. Der Europäische Rat und insbesondere die Player der deutschen Hansekogge haben längst ihre eigenen Pläne – und sie werden keine große Schnittmengen mit denen der Kommission ausweisen, nicht im Volumen und nicht in der Vergabeform.

Nicht erst seit der Coronakrise sieht sich die deutsche Europapolitik von zwei Arten der wirtschaftspolitischen Pest bedroht: erstens den Eurobonds und zweitens einem Machtzuwachs der Kommission. Es können Wetten – freilich mit niedrigen Quoten – darauf abgeschlossen werden, dass – die derzeitigen politischen Konstellationen vorausgesetzt – beides nicht kommen wird.

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