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Gericht vs. Gericht – oder Demokratie?

Die aktuelle Debatte um das Urteil des Bundesverfassungsgerichts wirft nicht nur rechtliche und ökonomische Fragen auf, sondern auch jene nach demokratischer Politik – insbesondere aus einer republikanischen Perspektive.

Die Aufregung über das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichts nimmt kein Ende. Ökonomen debattieren über die potentiell gravierenden Auswirkungen, die eine Begrenzung der Anleihekäufe auf die Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion haben kann. Juristen diskutieren über die Frage der Hierarchie zwischen Europarecht und nationalem Verfassungsrecht und die mögliche Destabilisierung der Europäischen Union, wenn der Europäische Gerichtshof nicht als höchste Instanz gilt.

Aus politikwissenschaftlicher Perspektive hingegen wird ein Aspekt in der Diskussion bisher vollkommen vernachlässigt – jener der Demokratie. Beide Seiten der beiden Debatten nehmen wie selbstverständlich an, dass es schließlich die Gerichte sind, die grundsätzlich über Fragen wie die Anleihekäufe entscheiden sollen. Das scheint zweifelhaft, da sich dahinter ein sehr spezielles Demokratieverständnis verbirgt.

Liberales versus republikanisches Demokratieverständnis

Das liberale Demokratieverständnis geht davon aus, dass dem Mehrheitswillen deutliche Schranken auferlegt werden muss, nicht nur durch Grundrechte, sondern auch durch sehr aktive und mächtige Verfassungsgerichte. Aus der Sicht eines republikanischen Demokratieverständnisses, wie es jüngst Dirk Jörke unter Verweis auf die amerikanischen „Anti-Federalists“ noch einmal kritisch in Bezug auf die EU dargestellt hat, ist diese Sicht aber problematisch. Denn es schränkt den Kern dessen, über den die Wähler und Wählerinnen überhaupt entscheiden dürfen, stark ein. Zugleich werden an die Stelle von Wahlen, Parlamenten und Mehrheiten in der Praxis vielfach non-majoritäre Institutionen gesetzt, die über eine nur sehr indirekte demokratische Legitimation verfügen.

In der republikanischen Perspektive wird Demokratie vor allem als Selbstbestimmung von politischen Gemeinschaften verstanden, durch eine starke, über Wahlen, Transparenz und Deliberation vermittelte Partizipation. In der liberalen Perspektive geht es hingegen in erster Linie um die Selbstbestimmung des Individuums. Wichtig ist hier weniger politische Partizipation als der Schutz individueller Freiheitsrechte, für die gerade Verfassungsgerichte eine zentrale Rolle spielen.

Niemand wird behaupten, dass es über die Benennung von Richtern für Karlsruhe oder gar Luxemburg einen Entscheidungsprozess gegeben hat, der die aus republikanischer Sicht geforderten Kriterien an demokratische Prozesse – direkte Anbindung an Wahlentscheidungen, Transparenz, öffentliche Deliberation – erfüllt. Aus dieser Sicht gilt es daher, die Machtstellung solcher non-majoritärer Institutionen eher zu begrenzen, als zu stärken. Jene sind zumindest zur Zurückhaltung aufzufordern.

Entgegen einem in Deutschland weit verbreiteten (und implizit liberalen) Verständnis benötigt eine gut funktionierende Demokratie nicht unbedingt ein energisch auftretendes Verfassungsgericht. Die Schweiz beispielsweise, die über ein republikanischen Demokratievorstellungen besonders nahekommendes politisches System verfügt, hat eine ausgesprochen schwache, in ihren Kompetenzen sehr eingeschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit. Gleichzeitig wird die Schweiz vielfach als eine vorbildliche Demokratie gesehen.

Womöglich zu kurzsichtige Parteinahme

Verblüffend ist in der aktuellen Debatte, dass auch viele sich „links“ oder „progressiv“ verstehende Kommentatoren darauf beschränken, sich auf die Seite des einen oder anderen Gerichts zu stellen. Beide Parteinahmen sind problematisch.

Integrationisten feuern die Kommission an, nun ein Vertragsverletzungsverfahren zu eröffnen, um dem Europäischen Gerichtshof zu ermöglichen, das Bundesverfassungsgericht in die Schranken zu verweisen und dafür zu sorgen, dass die EZB weiter uneingeschränkt die zur Stabilisierung der fragilen Eurozone notwendige Wirtschaftspolitik fortsetzen kann.

Integrationsskeptiker hingegen freuen sich, dass dem Supranationalisierungskurs der EU endlich mal vom Bundesverfassungsgericht ein Schuss vor den Bug gesetzt wurde. Beides sind legitime Haltungen (und ich neige bekanntermaßen zu letzterer, zumal solange die EU so neoliberal verfasst ist), aber aus einer republikanischen Perspektive sollte man kurz überlegen, für welche Institution man sich hier stark macht.

Martin Höpner hat zu Recht vielfach darauf hingewiesen, dass der Europäische Gerichtshof eine sehr problematische Rolle im Prozess der europäischen Integration spielt, indem er nicht nur zu den Hauptantriebskräften von deren ökonomischen Liberalisierungsmaschine gehört, sondern die in den europäischen Verträgen ursprünglich nicht vorgesehene Vorrangstellung des Europarechts gegenüber nationalem Verfassungsrecht im Urteil „Costa gegen Enel“ 1964 ohne Auftrag von Parlamenten und Regierungen selbst etabliert hat – eine aus der Sicht so ziemlich jeder Demokratietheorie problematische Entscheidung.

Aber auch das Bundesverfassungsgericht gehört nicht unbedingt zu den „Guten“, selbst wenn es immer mal wieder Knüppel zwischen die Beine der Integrationisten wirft. Es gibt immerhin eine lange Tradition linker Kritik an der Rolle des Bundesverfassungsgerichts als unzureichend legitimierter „Ersatzgesetzgeber“. Anstatt sich auf die Rolle eines Korrektivs von Entscheidungen zu beschränken, bei denen ein Gesetzgeber oder eine Regierung deutlich Kompetenzen überschritten hat, formuliert das Bundesverfassungsgericht regelmäßig selbst Maßgaben, die dem Gesetzgeber dezidiert die Inhalte von Gesetzen vorschreiben.

Möglicherweise haben linke Beobachter dieses Problem inzwischen vergessen, weil es schon so lange keine progressive Regierung mehr gegeben hat, die mit dem Bundesverfassungsgericht hätte aneinandergeraten können.

Was ergibt sich aus einem republikanischen Demokratieverständnis für die aktuelle Debatte? Nun, zunächst sollte man sich mit dem Jubel über den Urteilsspruch des einen oder des anderen Gerichts eher zurückhalten. In dieser Runde mag das „Lieblingsgericht“ die eigene Position gestärkt haben, aber in der nächsten kann sich das schnell wieder ändern. Aus der Perspektive der republikanischen Volkssouveränität sollten die wichtigsten politischen Entscheidungen nicht von Gerichten getroffen werden, sondern von Parlamenten.

Nebenbei bemerkt: gemeint sind die nationalen Parlamente, denn niemand wird behaupten, dass die demokratische Volkssouveränität im Europäischen Parlament Ebene auch nur ansatzweise so gut funktioniert wie im Bundestag (bei allen Defiziten unseres nationalen politischen Systems).

Demokratische Kontrolle von Zentralbanken

Noch wichtiger ist aus dieser Sicht aber in Zukunft eine demokratische Kontrolle der Tätigkeit von Zentralbanken. Letztere gehören wie Verfassungsgerichte zu den non-majoritären Institutionen, die aus der Sicht von Liberalen geschätzt, von Republikanern aber kritisch gesehen werden. Egal wie man die Entscheidungen von zeitgenössischen Zentralbanken ökonomisch einschätzt, sie überschreiten in ihrer wirtschaftspolitischen Tragweite bei weitem die Kompetenzen, die man non-majoritären Institutionen aus der Sicht eines republikanischen Demokratieverständnisses zugestehen kann. Entscheidungen mit solchen Verteilungswirkungen gehören in die Hand nationaler Parlamente.

Die Unabhängigkeit der Zentralbanken gegenüber Parlamenten und Regierungen ist historisch damit begründet worden, dass diese ansonsten zu inflationärer Politik neigen würden, um die Wiederwahl von Regierungen durch eine kurzfristige Ankurbelung des Wirtschaftswachstums zu unterstützen. Das mag oder mag nicht stimmen (eher nicht, Inflation hat noch ganz andere Ursachen als Geldpolitik), ließe sich aber allenfalls noch legitimieren, wenn den Zentralbanken vom Gesetzgeber ein sehr enges technisches Aufgabenspektrum zur Einhaltung einer bestimmten Inflationsrate vorgegeben wird, ohne Abwägung zwischen verschiedenen politischen Zielen.

Ganz abgesehen davon, dass die EZB sich ihr Inflationsziel selbst gesetzt hat, ist ihre Tätigkeit aber seit Jahren – insbesondere seit der Finanzkrise 2007/2008 –  weit von diesem technokratischen Mandat entfernt, insofern sie (gewollt oder ungewollt) in der Praxis die Rolle der ökonomischen Regierung Europas usurpiert hat. Auch die Tatsache, dass die eigentlich dafür legitimierten Instanzen die Rolle einer europäischen Wirtschaftsregierung nicht wirksam wahrnehmen, ändert nichts an der Tatsache, dass dieser Zustand aus der Sicht der demokratischen Volkssouveränität unerträglich ist.

Grundlegende Fragen der Geldpolitik – wie die Abwägung zwischen Wachstum und Preisstabilität (und den Renditen von Sparern) – müssen angesichts ihrer erheblichen Verteilungswirkungen von den nationalen Parlamenten entschieden werden, nicht von den Zentralbanken oder den Verfassungsgerichten. Diese Maxime hilft zwar wenig beim aktuellen Schönheitswettbewerb der Gerichte (oder bei der wirtschaftspolitischen Einschätzung der EZB-Programme), sollte aber bei der Diskussion über die Zukunft unserer juristischen, ökonomischen und politischen Institutionen nicht vergessen werden.

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