EZB-Politik | 08.05.2020 (editiert am 15.05.2020)

Karlsruhe und die Anleihekäufe der EZB

Das Urteil von Karlsruhe zu den Anleihekäufen der EZB weist auf das zentrale Problem der EU: Die Verträge passen nicht mehr auf die aktuelle wirtschaftspolitische Situation.

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat sich im Urteil[1] vom 5. Mai 2020 zu den Anleihekäufen der EZB in einer Weise mit dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) angelegt, die überrascht. Das Urteil ist komplex; juristisch überzeugt es, aber es hat mittelfristig möglicherweise auch problematische Konsequenzen für die Geld- und Fiskalpolitik der EZB. Und damit – angesichts der dramatischen wirtschaftlichen Probleme – auch existenzielle Bedeutung für die Zukunft der EU.

Über die Rechtmäßigkeit des Aufkaufs von Staatsanleihen hat das BVerfG allerdings noch keineswegs endgültig entschieden – die EZB (und der EuGH) wurden allerdings verpflichtet Argumente nachzuliefern. Mehr oder weniger klammheimlich freuen kann man sich, dass das BVerfG die Selbstherrlichkeit des EuGH, der an Begründungen spart und gern seine Kompetenzen überschreitet, nicht akzeptiert.

Vorgeschichte – Streit um ESM und Fiskalpakt

Das Urteil hat eine Vorgeschichte, nämlich den Streit um Fiskalpakt, Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und das sogenannte OMT-Aufkaufprogramm der EZB, die alle in Folge der Finanz- und anschließenden Währungskrise auf den Weg gebracht wurden. Zur Erinnerung: Der Fiskalpakt ist eine völkerrechtliche Vereinbarung der EU-Staaten, mit dem sie sich verpflichteten, eine Verschuldungsobergrenze − euphemistisch Schuldenbremse − von 0,5 % des BIP in ihrer Rechtsordnung, möglichst der Verfassung festzuschreiben.

Die deutsche Regierung fand ihre eigene Politik − nämlich die Kreditobergrenzen im Grundgesetz − so vorbildlich, dass sie diese auch den anderen EU-Staaten aufs Auge drücken wollte. Mit Erfolg. Um die angeschlagenen Staaten vor der Insolvenz zu retten − oder weniger drastisch, um ihnen Kredite zu tragbaren Zinsen zu verschaffen −, wurde außerdem der ESM gegründet. Der Fonds wurde mit einem Kapitalstock von 700 Milliarden Euro ausgestattet, der von den Euro-Staaten anteilig aufgebracht wurde. Die Bundesrepublik ist mit ca. 190 Milliarden beteiligt, was 27 % der Gesamtsumme ausmacht. Damit hat die BRD auch einen Stimmanteil von 27 % in den Gremien des ESM und damit ein Vetorecht.

Das BVerfG entschied am 12. September 2012 über die Eilanträge zum Fiskalpakt[2] und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), am 18.März 1014 wurde im Hauptsacheverfahren[3] entschieden. Beide Übereinkommen wurden im Grunde für verfassungskonform erklärt mit der Einschränkung, dass der Anteil der BRD von 190 Milliarden Euro nicht ohne Zustimmung des Bundestages aufgestockt werden dürfe und die BRD ein Vetorecht behalten müsse. Damit folgte das BVerfG nicht nur demokratischen, sondern auch den machtpolitischen Interessen der Bundesrepublik.

Weil aber Unsicherheit bestand, wie das BVerfG entscheiden würde, erklärte der damalige EZB-Präsident Draghi, zwei Tage vor Verkündung der Eilentscheidung, dass er beabsichtige, den Euro zu retten „what ever it takes“, was bedeutete, dass die EZB bereit stände, unbegrenzt Staatsanleihen aufzukaufen, um die Euro-Staaten vor der Insolvenz zu bewahren. Mit der Terminwahl wollte Draghi „die Märkte“ beruhigen – indem er signalisierte, es sei für die Zahlungsfähigkeit der Euro-Staaten irrelevant, wie das BVerfG entscheidet.

Der Zug war erfolgreich, Draghi schickte die Spekulanten in die Wüste, Spekulationen gegen das ein oder andere Euro-Land über Kreditversicherungen (CDO und CDS) wurden beendet. Dem BVerfG dürfte das trotzdem nicht geschmeckt haben, weil seine Autorität und Relevanz so infrage gestellt wurde.

Wirtschafts- oder Währungspolitik – zu den Kompetenzen der EZB

In der Folgezeit gab es einen massiven Aufkauf von Staatsanleihen durch die EZB. Am 6. September 2012 legte sie das sogenannte OMT-Programm (Outright Monetary Transactions) auf. Das BVerfG bat die klagenden Parteien, neben Gauweiler auch die LINKE im Bundestag, inoffiziell ihre Klagebegründungen im Punkte Anleihekäufe der EZB zu ergänzen. So wurde das OMT-Programm Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Klärung. Das BVerfG hatte deutliche Zweifel, ob die EZB nicht ihre Kompetenzen überschritten hat, und legte die Frage dem EuGH vor.

Ein zentrales Problem der juristischen Auseinandersetzung ist damals wie heute, ob die EZB mit den Aufkaufprogrammen nicht Wirtschaftspolitik betreibt. Die EU-Verträge beauftragen die EZB damit, Währungspolitik zu betreiben, genauer – nach Art. 127 im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – die Preisstabilität zu sichern und soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, die allgemeine Wirtschaftspolitik der EU zu unterstützen.

Im Pringle-Beschluss[4] vom 27. November 2012 hatte der EuGH sich darauf festgelegt, dass die EZB nur Währungspolitik und keine eigene Wirtschaftspolitik betreiben dürfe. Diese Festlegung ist ziemlich unsinnig, weil Währungspolitik immer auch Wirtschaftspolitik ist und umgekehrt − die Abgrenzung ist künstlich. Aber die Juristerei betreibt Dogmatik, sodass die Festlegung auf die Trennung von Währungs- und Wirtschaftspolitik zur unhinterfragten Prämisse wurde.

Das Problem lag aber nicht beim EuGH, sondern liegt in der Konstruktion der EU als Staatenverbund mit begrenzter Einzelermächtigung und der „German Angst“ vor der Inflation, die dazu führte, dass die Preisstabilität zum zentralen Ziel nicht nur der Währungspolitik, sondern mit den Maastricht Verschuldungsregeln auch der Haushaltpolitik in den Mitgliedstaaten geworden ist.

Ob die „German Angst“ eine reale oder ob sie eine ideologische Konstruktion in einer Republik mit einer exportorientierten Wirtschaft ist, sei dahingestellt. Eine harte Währung bietet jedenfalls deutliche Vorteile im internationalen Geschäft und zwingt im Zweifel die Länder des globalen Südens ihre Produkte unter Wert zu verkaufen.

Das OMT-Programm vor Gericht

Nun wurde der EuGH vom BVerfG also gefragt, ob die EZB mit dem OMT-Programm nicht doch Wirtschaftspolitik betreibe und damit ihre Kompetenzen überschreite. Die EZB erklärte, dass es das Ziel des Ankaufprogramms sei, die zu niedrige Inflationsrate auf 2 % anzuheben – dass Preisstabilität eine geringe Inflationsrate erfordert, steht keineswegs in den Verträgen, das 2%-Ziel ist eine willkürliche Setzung durch die EZB auf Basis monetaristischen Denkens, und die Vermeidung von Deflation könnte an sich schon Wirtschaftspolitik sein – wie auch immer: Der Aufkauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt sei deshalb erforderlich, weil die Zinssenkungen der EZB in den Euro-Staaten ungleich ankomme und deshalb die Kanäle geöffnet werden müssten, damit sich Zinssenkungen auf die Preise auswirkten.

Alle wussten, dass dies Unsinn ist, ein vorgeschobener Grund, um die Kompetenzregeln nicht zu verletzen. Alle wussten, dass es darum ging, Staatspleiten zu verhindern und das Zinsniveau für Staatsanleihen erträglich zu halten.

Aber der EuGH segnete das OMT-Programm mit seiner Entscheidung[5] vom 16. Juni 2015 ab. Das Argument war schlicht: Wenn die EZB angibt, sie wolle nur für die Wirksamkeit der Zinssenkungen mittels dem Ankauf von Staatsanleihen sorgen, dann sei das auch so.

Das BVerfG war nicht zufrieden. In der mündlichen Verhandlung äußerten die Richter ziemlich deutlich ihren Unmut über die knappe und wenig überzeugende Begründung des EuGH. Aber man könne vom EuGH nicht eine so ausgefeilte Dogmatik verlangen, wie sie in Deutschland entwickelt wurde und den Urteilen des BVerfG zugrunde liege – ein Kommentar erübrigt sich.

Trotz des Unmuts folgte das BVerfG dem EuGH und erklärte das OMT-Programm für verfassungskonform, wenn bestimmte Randbedingungen eingehalten werden, auf die es hier nicht ankommt. Die Anleihen dürfen beispielsweise nur auf dem Sekundärmarkt erworben werden, der Kauf und Verkauf darf nicht angekündigt werden, um Spekulationen zu vermeiden, oder die Anleihen müssen von der EZB bis zum Ende der Laufzeit gehalten werden.

Das Problem, das im Urteil vom Mai 2020 wieder sichtbar wurde, liegt in den EU-Verträgen. In Art. 123 AEUV wird geregelt, dass die Zentralbanken weder direkte Kredite an die Staaten vergeben noch die Staatsanleihen unmittelbar aufkaufen dürfen. Das wird in der deutschen Rechtswissenschaft und vom BVerfG als „Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung“ zusammengefasst – steht aber so nicht in dem Artikel. Die EZB darf Staatsanleihen nicht direkt kaufen, sondern muss sie „auf dem Markt“ erwerben, was einer Gewinngarantie für Banken gleichkommt. Auch das Verbot der direkten Kreditvergabe an die Staaten bedeutet zunächst nur, dass Kredite indirekt gewährt werden müssen. Das geschieht ja auch mit den Aufkaufprogrammen, nur werden Banken dazwischengeschaltet.

Die deutsche Auslegung als Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung ist eine enge Auslegung des Wortlautes, die aber ihre Berechtigung in der Genese der Verträge hat. Deutschland drängte erstens auf die Unabhängigkeit der EZB und zweitens auf strenge Haushaltsregeln, um Inflation zu vermeiden. Daneben findet sich in Art. 125 AEUV der Haftungsausschluss der Mitgliedstaaten untereinander, der in der Diskussion um die Euro-Bonds die zentrale Rolle spielt. Eine strenge Auslegung versteht Haftungsausschluss als Haftungsverbot und bedeutet damit das Aus für Bonds, was der Artikel aber nicht hergibt. Letztlich wird der Streit um die Bonds auch als ein juristischer um die Auslegung des Art. 126 AEUV geführt werden.

AEUV und Krisenpolitik

Ein großer Teil der Beobachter war sich einig, dass Draghi mit dem Aufkaufprogramm oder allein mit dessen Ankündigung den Euro wenn nicht gerettet, so doch stabilisiert hat. Und es ist auch eine verbreitete und überzeugende Meinung, dass eine einheitliche Währung bei nationaler Haushaltsführung und Wirtschaftsrechnung nicht funktionieren kann. Die Verträge sind gleichsam für Schönwetterzeiten gemacht, die spätestens mit der Finanzkrise 2008 vorbei sind.

Schließlich ist bei einer Situation mit Null- oder Negativzinsen auch die „Schuldenbremse“ in die Kritik selbst der Unternehmensverbände geraten, die langsam zur Einsicht kommen, dass eine Infrastruktur, die marode gespart wurde, nachteilig für die volkswirtschaftliche Gesamtrechnung ist. Anders gesagt: Die EU-Verträge sind dringend renovierungsbedürftig und im Laufe der Entwicklung in Widerspruch zu finanziellen und ökonomischen Notwendigkeiten geraten. Das wird in der Coronakrise wieder mehr als deutlich.

Die Coronakrise und die finanziellen Folgen waren aber noch nicht Gegenstand der Entscheidung des BVerfG, das betont das Gericht ausdrücklich. Gegenstand war ein Aufkaufprogramm der EZB mit dem schönen Namen PSPP (Secondary Markets Public Sector Asset Purchase Programme), das Teil des EAPP (Expanded Asset Purchase Programme) ist, eines Rahmenprogramms des Eurosystems zum Ankauf von Vermögenswerten, und mit Beschluss der EZB vom 4. März 2015 aufgelegt worden ist.

Zum 8. November 2019 hatte das Eurosystem im Rahmen des EAPP Wertpapiere im Gesamtwert von 2.557.800 Millionen Euro erworben, wovon 2.088.100 Millionen Euro auf das PSPP entfielen. Für einige Länder bedeutet dies, dass die EZB schon ca. ein Drittel der Staatsschulden hält, die sie sich mit dem Programm selbst als Grenze für Aufkäufe gesetzt hat – der Handlungsspielraum für die Folgen von Corona ist damit eher begrenzt, wenn nicht andere Beschlüsse gefasst werden.

Der EuGH und die juristische Methodologie

Gegen das Programm klagten unter anderem Bernd Lucke und wieder Peter Gauweiler, was nichts über die juristische Argumentation und die Bedeutung der Entscheidung sagt. Das BVerfG hat die Frage, ob die EZB europarechtswidrig handelt erneut dem EuGH vorgelegt. Der EuGH entschied mit Urteil[6] vom 11. Dezember 2018, dass er keine Bedenken habe. Die EZB verfolge das Ziel, dass die Inflationsraten sich mittelfristig wieder einem Niveau von ca. 2 % annähern. Deshalb betreibe sie keine Wirtschafts-, sondern Währungspolitik.

Das BVerfG hatte auch gefragt, ob ein Beschluss der EZB mit den EU-Verträgen vereinbar ist, wonach sämtliche Verluste, die einer der Zentralbanken der Mitgliedstaaten infolge des etwaigen Ausfalls eines Mitgliedstaats entstehen, zwischen diesen Zentralbanken geteilt werden. Das zielte auf die Haftung nach Art. 125 AEUV. Darauf antwortet der EuGH:

„Somit kann der Gerichtshof die fünfte Frage nicht durch eine gutachterliche Stellungnahme zu einem Problem, das zu diesem Zeitpunkt hypothetisch ist, beantworten, ohne seine Aufgaben zu überschreiten.“

Das musste das BVerfG als Affront verstehen und hat dies offensichtlich auch.

Der EuGH müsse, erklärt das BVerfG, bei der richterlichen Rechtskonkretisierung die „Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten, wie sie sich nicht zuletzt in der Rechtsprechung ihrer Verfassungs- und Höchstgerichte sowie des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte niedergeschlagen haben, (berücksichtigen). Die Handhabung dieser Methoden und Grundsätze kann – und muss – derjenigen durch innerstaatliche Gerichte nicht vollständig entsprechen, sie kann sich über diese aber auch nicht ohne Weiteres hinwegsetzen.“[7] Diese Rechtstraditionen würden aber nicht beachtet, denn die Auffassung des EuGH, die EZB handle innerhalb ihrer Kompetenzen, „verkennt Bedeutung und Tragweite des auch bei der Kompetenzverteilung zu beachtenden Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit offensichtlich[8] und sei „methodisch nicht mehr vertretbar.“[9] Die Argumentation des EuGH „verfehlt die Anforderungen an eine nachvollziehbare Überprüfung der Einhaltung des währungspolitischen Mandats“ der EZB. Damit könne „der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die ihm … zukommende Korrektivfunktion zum Schutz mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten nicht mehr erfüllen.“[10] Und: „Das Ausblenden der wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP widerspricht schließlich auch der methodischen Vorgehensweise des Gerichtshofs in nahezu allen anderen Bereichen des Unionsrechts.“[11]

Und darum geht es inhaltlich:

Abwägung von Inflationsziel und Nebenfolgen

Es sei als Ziel akzeptabel, eine Inflationsrate von nahe 2 % anzustreben. Die eingesetzten Mittel müssten aber auf ihre Verhältnismäßigkeit geprüft werden. Dazu müsse geklärt werden, welche Nebenfolgen denn die Aufkaufprogramme haben, erst dann lasse sich der Zweck und die Mittel in eine Relation setzen. Es hätte also von der EZB und vom EuGH geklärt werden müssen, ob die wirtschaftlichen Nebenfolgen hinnehmbar sind, um das angestrebte Inflationsziel zu erreichen. Das aber sei nicht geschehen, weshalb die EuGH-Entscheidung so scharf als methodologisch unzureichend kritisiert wurde. Hinsichtlich der Nebenfolgen präzisiert das BVerfG:

„Zu den relevanten wirtschaftspolitischen Folgen des PSPP gehört darüber hinaus das Risiko von Immobilien- und Aktienblasen sowie ökonomische und soziale Auswirkungen auf nahezu alle Bürgerinnen und Bürger, die etwa als Aktionäre, Mieter, Eigentümer von Immobilien, Sparer und Versicherungsnehmer jedenfalls mittelbar betroffen sind. So ergeben sich etwa für Sparvermögen deutliche Verlustrisiken. Unmittelbar damit verbunden sind Auswirkungen auf die (private) Altersvorsorge und deren Rentabilität. … Bei Immobilien – insbesondere bei Wohnimmobilien in Großstädten – sind teils erhebliche Preissteigerungen zu verzeichnen, die … womöglich bereits ‚Blasencharakter’ haben.“[12]

Mit diesen Folgen also hätte das Inflationsziel abgewogen werden müssen, was nicht geschehen sei.

Was ist die rechtliche Folge? Das BVerfG schlägt die Tür zur EU nicht ganz zu. Es stellt nicht fest, dass die Programme europarechtswidrig sind, weil dies ohne eine Verhältnismäßigkeitsprüfung seitens der EZB noch nicht möglich sei. Aber diese wird sanktionsbewehrt eingefordert: Das Gericht gibt der EZB drei Monate Zeit, um entsprechende Abwägungen vorzunehmen und zu dokumentieren. Sollte das nicht geschehen, darf die Bundesbank sich nicht mehr an den Anleiheaufkäufen der EZB beteiligen.[13] Das heißt aber auch, dass sich das BVerfG vorbehält, die Begründung und Abwägung der EZB daraufhin zu prüfen, ob mit ihnen die Kompetenzen überschritten werden.

Mehrebenensystem und die Überalterung der EU-Verträge

Der Konflikt zwischen BVerfG und EUGH schwelt seit längerer Zeit und betrifft in letzter Instanz die Frage, wer Vorrang hat, das Grundgesetz oder die EU-Verträge und damit auch, inwieweit die EU-Politik am Maßstab der deutschen Verfassung zu prüfen ist. Das betrifft nicht nur die Aufkaufprogramme, sondern geht von den Kompetenzerweiterungen der EU insgesamt bis zu einzelnen Fragen etwa der, ob die Vorratsdatenspeicherung mit den Grundrechten vereinbar ist.

Hier kamen EuGH und BVerfG zum gleichen Ergebnis: sie sei es nicht. Solange die EU nicht vollständig demokratisiert ist und solange ihr Primärrecht, also ihre Verfassung − auch in Deutschland – nicht durch Volksabstimmung verabschiedet wurde, solange gilt die EU als eine supranationale Institution, die ihre Kompetenzen nur dadurch erlangt hat, dass die Mitgliedstaaten ihre Kompetenzen abgetreten haben. Solange sind die Mitgliedstaaten die „Herren der Verträge“ und solange ist es überzeugend, dass das BVerfG für sich in Anspruch nimmt, zu überprüfen, ob die Kompetenzverteilung gewahrt bleibt – oder ob sich die EU Kompetenzen aneignet, die ihr nicht zustehen.

Unter den Voraussetzungen der existierenden Verträge ist die Argumentation des BVerfG durchaus überzeugend, auch wenn sie wirtschaftspolitisch eher als problematisch zu werten ist. Die Coronakrise wird nicht zu meistern sein, wenn die überholten Vorgaben des AEUV eingehalten werden. Das BVerfG fordert sie gegen den EuGH ein, der hier wirtschaftspolitisch wahrscheinlich richtig liegt, aber die EU-Verträge allzu großzügig und schlecht begründet überdehnt.

Der EuGH sieht sich selbst gern und wird gern als „Motor der Integration“ gesehen – nur kommt einem Gericht im Rahmen einer gewaltenteilenden Demokratie nicht die Rolle eines Motors zu. Damit kommt man zum zentralen Problem der EU: Die Verträge passen nicht mehr auf die aktuelle wirtschaftspolitische Situation.

Und das betrifft nicht nur die Krisenphänomene, sondern auch notwendige Umstrukturierungen der Wirtschaft, um die ökonomischen Herausforderungen durch Digitalisierung und ökologischer Krise gerecht zu werden. Die Förderung europäischer Champions oder gezielte Industriepolitik für einen ökologischen Umbau stoßen genauso an die Grenzen der Verträge wie eine solidarische Bewältigung der Coronakrise.

Anstatt also das BVerfG zu kritisieren, das handwerklich richtig gearbeitet hat, wäre es an der Zeit, die Verträge einer Revision zu unterziehen und alte (deutsche) Dogmen über Bord zu werfen. Das aber scheint im gegenwärtigen Zustand der EU ein Ding der Unmöglichkeit. So wird dieser und werden andere Konflikte weiter an der Substanz der EU nagen.


[1]              BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 05. Mai 2020 – 2 BvR 859/15
[2]              BVerfGE 132, 195 – 287.
[3]              BVerfGE 135, 317 – 433.
[4]              EuGH, Rs. C‑370/12.
[5]              EuGH, Rs. C‑62/14.
[6]              EuGh, Rs. C‑493/17.
[7]              BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2020 – 2 BvR 859/15, Rnr. 112.
[8]              Hervorhebung vom Verfasserx.
[9]              BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2020 – 2 BvR 859/15, Rnr. 119.
[10]            BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2020 – 2 BvR 859/15, Rnr. 123.
[11]            BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2020 – 2 BvR 859/15, Rnr. 146.
[12]            BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2020 – 2 BvR 859/15, Rnr. 173.
[13]            BVerfG, Urteil vom 05. Mai 2020 – 2 BvR 859/15, Rnr. 235.

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