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Karlsruher Urteil zu Anleihekäufen | 06.05.2020 (editiert am 08.05.2020)

Todesstoß für die Währungsunion?

Gestern erklärte Karlsruhe die Anleihekäufe der Europäischen Zentralbank für teilweise verfassungswidrig. Was das bedeutet, darüber sprach Chefredakteur Paul Steinhardt mit Martin Höpner vom Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung.

Der MAKROSKOP-Autor und Politologe Martin Höpner forscht am Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung zur Vergleichenden Politischen Ökonomie. Zudem ist er Inhaber einer außerplan­mäßigen Professur an der Universität zu Köln.

Martin, Du berichtest unseren Leserinnen und Lesern regelmäßig über Konflikte zwischen europäischem und nationalem Recht. Für heute hast Du ein Gesprächsformat vorgeschlagen.

Ja, das lange erwartete Urteil des Bundesverfassungsgerichts ist noch ganz frisch. Ich habe den ganzen Tag daran gelesen. Für eine eingehende schriftliche Analyse bräuchte ich mehr Zeit, aber im Gespräch können wir uns eine erste Einschätzung trauen und frühzeitig ein paar Dinge richtigstellen. Ein paar Sachen, die ich im Netz zu dem Urteil sah, waren wirklich an den Haaren herbeigezogen.

Wir können es so machen, dass ich nach unserem Gespräch noch einige Randnummern des Urteils in den Gesprächstext einfüge. Dann können unsere Leserinnen und Leser, wenn sie mögen, direkt die entscheidenden Stellen im langen Urteil finden.

Erkläre uns erst einmal: Hat das BVerfG nun den Ankaufprogrammen den Todesstoß versetzt? Also dem PSPP-Programm, um das es im Streit ging, und nun dem neuen PEPP-Programm zur Pandemiebekämpfung – ferner damit vielleicht auch der ganzen Währungsunion?

Nein. Da haben ein paar Leute gelesen, dass Karlsruhe zum ersten Mal in seiner Geschichte gerügt hat, dass europäische Organe außerhalb ihres Mandats handeln. „Utra vires“ nennt man das. Das ist auch korrekt. Aber nicht die darauf aufbauenden Katastrophenmeldungen. Die Ankaufprogramme können weitergehen. Man kann es so sagen: Kein EZB-Bürokrat wird eine Herzattacke kriegen, wenn er das Urteil liest. Aber vielleicht ein paar Europarechtler, die einen absoluten Vorrang des europäischen Rechts gegenüber mitgliedstaatlichem Recht behaupten.

Moment – das PSPP-Programm wurde doch nun gerade für „Ultra vires“ erklärt.

Das Programm als solches, also Menge und Struktur der Ankäufe, geht grundsätzlich in Ordnung. Dem BVerfG fehlt aber etwas: Eine transparente Prüfung der Verhältnismäßigkeit.

Aber stellen wir erst einmal klar, was Karlsruhe alles nicht beanstandet hat. Das PSPP, sagt Karlsruhe glasklar, ist keine verbotene Staatsfinanzierung (die Zusammenfassung der Gründe steht in Rn. 216). Irgendwo las ich, das Gericht habe sich gegen das Inflationsziel der EZB gewandt. Das hat es nicht (Rn. 166). Es hat auch nicht den Ankauf von Staatsanleihen mit negativer Endfälligkeitsrendite verboten (Rn. 180).

Du sagst immer: Das BVerfG hat dieses und jenes nicht verboten. Könnte Karlsruhe der EZB denn überhaupt etwas verbieten? Sie ist ja kein deutsches Staatsorgan.

So ist es. Aber die Ankäufe werden ja zu 90% von den nationalen Notenbanken getätigt, entlang des EZB-Verteilungsschlüssels. Das Bundesverfassungsgericht könnte also der Bundesbank die Teilnahme verbieten, weil die Ankäufe nicht vom Mandat der EZB gedeckt sind. Die Folgen wären wirklich unüberschaubar. Aber genau das hat Karlsruhe nicht gemacht.

Sondern?

Im Kern weist das Urteil auf die vielfältigen Auswirkungen hin, die die Anleihekäufe haben. Auf alles nur Mögliche: auf die Altersvorsorge, Immobilienpreise, Sparzinsen, auf budgetpolitische Spielräume, und so weiter (besonders Rn. 173). Allgemein wirtschafts- und sozialpolitische Auswirkungen auf Bereiche also, die im Kompetenzbereich der Mitgliedsländer sind. Zwar sagt das Gericht nicht, dass es solche Auswirkungen nicht geben darf. Aber sie sollen mitbedacht werden und in eine transparente Abwägung einfließen, eine Verhältnismäßigkeitskontrolle.

Und hier sind wir bei einer grundsätzlichen Implikation. Lange Passagen des Urteils handeln davon, ob man den europäischen Organen eine Verhältnismäßigkeitskontrolle ihrer Entscheidungen auferlegen kann. Das ist durchaus keine Selbstverständlichkeit, denn es handelt sich um eine in Deutschland besonders wichtige Rechtsfigur. In der EU kommen aber 27 unterschiedliche Rechtstraditionen zusammen, in der Währungsunion 19. Speziell kritisieren die Bundesverfassungsrichter, dass der Europäische Gerichtshof mitgliedstaatliche Entscheidungen strenger auf ihre Verhältnismäßigkeit prüft als Entscheidungen europäischer Organe (Rn. 145). Hier verweist das BVerfG auch auf die auf MAKROSKOP häufig thematisierte Grundfreiheiten-Judikatur des EuGHs (Rn. 149). Diese Kritik kann man nur unterstreichen. Sie trifft ins Schwarze.

Lass uns trotzdem erstmal die praktischen Auswirkungen abhandeln. Es bleibt doch nicht alles so, wie es ist?

Aber fast. Wenn die EZB im Lauf von drei Monaten eine Begründung der Verhältnismäßigkeit des PSPP-Programms vorlegt, bleibt alles, wie es ist. Und innerhalb der drei Monate sowieso (Rn. 235). Das ist also ziemlich überschaubar. Schlimm wäre eine lange Kaskade an Urteilen, in denen Gerichte immer wieder sagen: Diese Prüfung ist uns zu schmal oder zu ungenau. Aber alle wissen, dass makroökonomische Entscheidungen mit einem hohen Grad an Ungewissheit behaftet sind. Die Wirkungen lassen sich naturgemäß nur äußerst grob abschätzen.

Gilt diese Erfordernis auch für das Pandemie-Programm PEPP?

Es wäre ein Leichtes gewesen, das Erfordernis einer transparenten Abwägung aller voraussichtlichen Folgen in Rn. 235 auch auf PEPP zu erstrecken. Oder es sonst irgendwie ins Spiel zu bringen. Das haben die Richterinnen und Richter aber unterlassen. Karlsruhe will die Krisenbewältigung nicht stören, zu Recht natürlich. Um die Verpflichtung auf PEPP zu erstrecken, bräuchte es zumindest wohl ein neues Urteil, das dasselbe nochmal mit PEPP macht.

Es kommt aber noch etwas hinzu. Karlsruhe sagt im allerersten Leitsatz (das sind die fett gedruckten Punkte ganz am Anfang): Kein Ultra-vires-Urteil ohne vorherige Vorlagefrage an den EuGH. So etwas zieht sich über Jahre. PEPP ist also für die Zeit der Pandemie aus dem Schussfeld.

Und wie steht es um Rückwirkungen auf zukünftige Programme?

Das ist unklar. Auf den ersten Blick scheint Karlsruhe Grenzen einzuziehen (Rn. 216). Zum Beispiel, wenn es sein grundsätzliches Okay zu PSPP damit begründet, dass ja entlang des Kapitalschlüssels angekauft wird, also symmetrisch. Oder wenn es auf die Ankaufobergrenze verweist. Bei anderen Programmen könnte ja gerade eine Abweichung vom Kapitalschlüssel notwendig sein, oder etwa dass die Ankaufobergrenze höher angelegt werden muss.

Aber andererseits: Bei PSPP wurde die Obergrenze ja schon einmal angehoben, von 25% auf 33%, und Karlsruhe beanstandet das nicht. Auch wurden die Bonitätserfordernisse an aufzukaufende Papiere gesenkt, und auch das beanstanden die Richterinnen und Richter nicht. Und was den Ankauf symmetrisch zum Kapitalschlüssel betrifft: Den gab es ja beim angekündigten, aber nicht durchgeführten OMT-Programm gerade nicht, trotzdem hat das Programm die Kontrollen von Luxemburg und Karlsruhe bestanden. Ich denke, hier sind die Richterinnen und Richter dann doch Hunde, die bellen, aber nicht beißen. Man will nichts kaputtmachen.

Alle progressiven Ökonomen haben auf das Urteil mit blankem Entsetzen reagiert. Du scheinst das alles halb so wild zu finden.

Das Gericht hantiert mit ökonomischen Dingen. Im Hintergrund steht ein Modell, wie die Dinge zusammenhängen und wie sie sein sollen. Dieses Modell stammt aus der Steinzeit, genauer: aus den Neunzigern, als die Währungsunion gegründet wurde und als die monetaristischen Lehren hegemonial waren. Da können einem die progressiven Mitstreiterinnen und Mitstreiter natürlich leidtun, die das lesen müssen.

Charakterisiere dieses Modell doch mal.

Die Richter leben in einer Welt, in der eine klare Trennung von Währungspolitik und allgemeiner Wirtschaftspolitik möglich ist. Die EZB soll Währungspolitik betreiben und sich aus der Wirtschaftspolitik grundsätzlich heraushalten (Rn. 161), auch wenn Karlsruhe anerkennt, dass Querwirkungen unumgänglich sind. Ankaufprogramme sollen keine Wirkungen haben, die monetärer Staatsfinanzierung gleichkommen (Rn. 182). Die Fähigkeit zur Verschuldung soll sich „am Markt ergeben“, die Staaten sollen bei ihrer Verschuldungspolitik „der Marktlogik unterworfen bleiben“ (Rn. 226). In Rn. 170 merkt das BVerfG allen Ernstes kritisch an, dass das PSPP die Refinanzierungsbedingungen der Euro-Teilnehmerländer „verbessert“. Da muss man erst mal drauf kommen, dass das ein potenzielles Problem sein soll. Und selbstredend gibt es keine Hinweise auf die Beiträge Deutschlands zu den Ungleichgewichten, auf die die EZB mit all ihren Programmen reagiert.

Aber interessanterweise kriegt Karlsruhe es ja selbst nicht hin, die Unterscheidung von Wirtschafts- und Währungspolitik gegenständlich zu fassen. Es kriegt die Grenze nicht definiert – eben weil sie ja in Wahrheit eine Modellfiktion ist. Daher gehen die Richter den Umweg über das Erfordernis einer Verhältnismäßigkeitskontrolle. Also, das Modell ist schlimm. Aber wie man so schön sagt: Nichts wird so heiß gegessen wie heißes Essen. Die Frage ist, wie viele Schranken Karlsruhe dem PSPP tatsächlich auferlegt. Die bleiben überschaubar, wenn man die Anforderungen an die Abwägung der Verhältnismäßigkeit nicht unrealistisch hoch definiert.

Was treibt das Bundesverfassungsgericht zu so einem Urteil?

Es gibt hier eine Oberfläche und eine Tiefenstruktur. Die Auseinandersetzung um das PSPP spielt an der Oberfläche. In der Tiefenstruktur ist das Urteil ein rechtspolitisches Statement im Dauerkonflikt mit dem Europäischen Gerichtshof. Da geht es um Fragen der Souveränität im europäischen Mehrebenensystem. Um die Grenzen des Vorrangs des europäischen Rechts vor nationalem Verfassungsrecht. Um die schleichende Usurpation nationaler Befugnisse. Um die von Karlsruhe beanspruchte Befugnis, darüber zu wachen, ob sich europäische Organe im Rahmen der ihnen zugewiesenen Kompetenzen bewegen. Ganz besonders, wenn es um demokratisch nicht direkt legitimierte Organe wie die EZB geht, wie das BVerfG zu Recht anmerkt (Rn. 108 und 143). Überhaupt arbeitet sich Karlsruhe in dem Urteil mehr an Luxemburg als an Frankfurt ab. Deshalb sagte ich eingangs: Wenn hier wer eine Herzattacke erleidet, werden es die Europarechtler sein, nicht die Notenbanker.

Letzte Frage, Martin: Glaubst Du, dass das Urteil Auswirkungen jenseits der Geldpolitik der EZB haben wird?

Das kann sein. Andere Verfassungsgerichte beobachten sehr genau, wie das BVerfG die Stellung des nationalen Verfassungsrechts gegenüber dem Europarecht definiert. Nun hat Karlsruhe zum ersten Mal tatsächlich ein „Ultra vires“-Urteil gefällt. Das kann man wirklich als historisch bezeichnen. Andere Verfassungsgerichte könnten sich ermuntert fühlen, die innerstaatliche Anwendbarkeit der Auslegungen des EuGHs nun ihrerseits kritischer zu prüfen. Ich würde lügen, wenn ich sagen würde, dass ich das schlecht finde. Wünschen würde ich mir vor allem einen viel kritischeren Blick auf die expansive Auslegung der Grundfreiheiten und des europäischen Wettbewerbsrechts. Das ist lange schon überfällig und der EuGH hat ungestört zahllose Grenzen überschritten.

Ich danke für das Gespräch.

Das Interview führte Paul Steinhardt.

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