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Freiburger Diskurse | 12.05.2020

Wie finanziert sich ein Staat?

Das richtige Verständnis darüber, wie sich Staaten finanzieren, wird immer dringlicher – gerade in Zeiten, in denen der Staat gezwungen ist, unerwartet große Ausgaben zu tätigen.

„Wo soll nur all das Geld herkommen?“ Das ist die erste bange Frage, die viele umtreibt. Die zweite ist: „Treibt das viele Geld nicht die Inflation?“

Landläufig wird ein Staatshaushalt wie ein pri­vater Haushalt verstanden. Die Überzeugung ist: Man kann auf Dauer nur ausgeben, was man einnimmt. Der Staat sollte deshalb durch Sparen in guten Zeiten Vorsorge für schwier­ige Phasen treffen. Ansonsten lebt man über seine Verhältnisse und eines Tages ist der Staat pleite oder massives Sparen ist notwendig.

Die Modern Monetary Theory (MMT) wider­spricht dieser Sicht. Im Folgenden fassen wir – zugegeben sehr knapp – die Kernpunkte dieser ökonomischen Theorie zusammen, die be­reits seit den 1990er Jahren entwickelt wird.

Ein Staat mit seiner eigenen Währung kann nicht pleite gehen

Zuerst einmal: Ein Staat mit seiner eigenen Währung kann nicht pleite gehen. Ihm wird das Geld von einer von ihm selbst geschaffenen Institution, der Zentralbank, in der not­wen­digen Menge immer zur Verfügung gestellt. Solche Staaten sind zum Beispiel Japan, Großbritannien, Australien, die USA oder Kanada.*

Wie kann das angehen? Woher holen die Zentralbanken (FED, Bank of Japan, in Deutschland früher die Bundesbank etc.) das Geld, die Dollar oder Yen? Sie schrei­ben das Geld dem Konto des Staates durch einen Computereintrag gut. Das ist alles. Das Geld wurde „aus dem Nichts“ geschaffen.

Doch wie kann Geld „aus dem Nichts“ geschaffen werden? Geld ist kein Ding, es repräsentiert auch kein anderes Ding, zum Beispiel Gold. Geld ist ein Regelsystem, das der Staat eingeführt hat und kontro­lliert, um für sich selbst an Waren und Dienstleistungen zu kommen und damit die Bürger untereinander zum Beispiel Handel betreiben können.

Der Staat bringt sein Geld in Umlauf, indem er die Zentralbank anweist, seine Rechnungen, zum Beispiel für den Bau einer Straße, zu bezahlen. So gelangt das Geld auf das Zentralbankkonto der Haus­bank des Straßenbauers. Die Hausbank schreibt es dann dem Girokonto des Straßenbauers gut. Der Straßenbauer kann nun beim Bäcker Brot kaufen. Bürger akzeptieren dieses Geld, weil sie wissen, dass der Staat von ihnen verlangt, dass sie damit ihre Steuern bezahlen. Der Bürger braucht also das Staatsgeld.

Steuern können keine Finanzierungsquelle sein

Wichtig: Ein souveräner Staat hat nur eine Finanzierungsquelle, das ist das von seiner Zentralbank auf seinem Konto per Com­putereintrag zur Verfügung gestellte Geld. Das widerspricht allen üblichen Mei­nungen, die auch Steuern und die Aus­gabe von Staatsanleihen als Finanzie­rungs­mittel des Staates aufführen.

Steuern können keine Finanzierungsquelle sein: Der Staat muss den Bürgern erst sein Geld gegeben haben, indem er z. B. et­was von ihnen gekauft hat. Erst dann ist der Bürger in der Lage, seine Steuern zu zahlen. Mit Steuern schöpft der Staat z. B. zur Inflations­vermeidung Geld ab oder verteilt zwischen sozialen Gruppen oder Regionen um. Er sammelt nur zum Teil wieder ein, was er vorher ausgegeben hat.

Auch Staatsanleihen können keine Finan­zierungs­quelle sein: Banken können dem Staat nur Geld leihen, das sie vorher von ihm bekommen haben – sei es, dass er damit seine Rechnungen bezahlt hat (siehe „Straßenbauerbeispiel“); sei es, dass die Bank sich bei ihrer Zentralbank Geld geliehen hat, das die dann dem Staat gibt. Staatsanleihen können der Zinsregulie­rung und anderen Zwecken dienen, nicht aber der Finanzierung eines souveränen Staates (siehe das zweiteilige Interview mit Günther Grunert).

Staatsanleihen werden an Finanzmärkten gehandelt und als Käuferin letzter Instanz kann immer die Zentralbank auftreten. Des­wegen ist auch die gängige Behaup­tung falsch, dass die Chinesen als Anleihe­besitzer die USA in der Hand haben. Die Zentralbank der USA, die FED, kauft sie im Zweifel den Chinesen ab – und das kann sie immer. Die Zentralbank eines sou­ve­ränen Staates steht ihm immer zur Seite.

Schuldner und Gläubiger sind eins

Wenn die Zentralbank dem Staat Geld „aus dem Nichts“ auf seinem Konto gutschreibt, dann ist der Staat bei der Zentralbank um diesen Betrag „ver­schuldet“. Da die Zentralbank seine eigene Institution ist, ist er also bei sich selbst „verschuldet“. Schuldner und Gläubiger sind eins. Ausgaben des Staates erhöhen diesen „Schuldenstand“, Einnahmen (Steuern) reduzieren ihn.

Die Erreichung eines bestimmten Schul­den­standes kann nie das Ziel sinnvoller Politik sein. Der Schuldenstand ist Neben­effekt staatlichen Handelns. Wenn der Staat Geld für Infrastruktur- oder For­schungsprojekte oder für Soziales aus­geben will, dann kann er das tun. Er wird in dem Augenblick „sparen“ – das heißt, seine Ausgaben reduzieren und eventuell die Steuern erhöhen -, wenn er durch diese Maßnahmen eine überhitzte Wirt­schaft abkühlen und Inflation vermei­den will. Er muss aber nicht „sparen“, weil er Geld braucht. Zukünftige Generationen leiden nicht unter dem Schuldenstand, können aber von den heutigen Inves­titionen des Staates profitieren.

Euro-Staaten haben einen Teil ihrer Freiheit aufgegeben

Im Euroraum haben die Staaten die Sou­ve­räni­tät über ihre Währungen abgege­ben. Der Euro ist nicht ihre eigene Währ­ung, weil die Staaten den Euro nicht emittieren und seine Regeln nicht bestim­men können. Die Euro-Staaten haben einen Teil ihrer Freiheit, ihre finanzielle Souveränität, aufgegeben. Italien ist des­wegen in einer fundamental anderen Situation als Japan, das deutlich höhere Schulden als Italien hat. Letztlich haben auch im Euroraum die Staaten ihr Geld von der Europäischen Zentralbank (EZB), die EZB steht ihnen aber nicht immer entsprechend ihrem Bedarf zur Seite. Für die EZB und die Eurostaaten gelten zum Beispiel die Maastricht-Regeln, die den Staaten nur einen bestimmten maximalen Schuldenstand erlauben.

Aus Sicht von MMT sind diese Regeln falsch, weil man abstrakt nicht einen bestimmten maxi­malen Schuldenstand festlegen kann und soll. Die Regeln haben auch zur Folge, dass ein Staat pleitegehen kann, weil die EZB ihm kein Geld geben darf. Wenn die Regeln nicht geändert werden, hat der Euro keine Zukunft, oder er beschert den Euro-Ländern eine schlechte Zukunft. Die Regeln sind das Problem des Euro, nicht die Höhe der Schulden einzelner Länder.

 *Auch Entwicklungsländer können souveräne Währungen haben. Das nützt ihnen aber nicht viel, wenn sie im großen Stile im „Westen“ ein­kaufen und sich in Dollar oder Euro verschul­den müssen, weil ihre Währung international nicht akzeptiert wird. Die Probleme der Ent­wicklungsländer aus MMT-Sicht zu betrach­ten, wäre ein interessantes Projekt.

Die Rückkehr der Inflation?

Wenn Politiker wissen, dass die einzige Finanzierungsquelle eines Staates seine Zentralbank (in Deutschland früher die Bundesbank, heute die EZB) ist und die ihm Geld in beliebiger Menge zur Verfügung stellen kann – müssen wir dann nicht Sorge haben, dass die Ausgaben in die Höhe schießen, jeder Politiker sein Klientel bedient und wieder Realität wird, was der Deutschen größte Angst ist: die Rückkehr der Inflation?

Diese Gefahr besteht. Aber das Festhalten an Mythen („Staaten müssen ihre Schulden abbauen“) hätte nur die Funktion, Politiker und Volk in Unwissenheit zu halten, weil der Mut zu demokratischen Institutionen der Haushaltsgestaltung fehlt. So wie Menschen auch ohne Religion bereit sind, sich an soziale Normen zu halten, so werden sie auch in der Lage sein, einen Staatshaushalt ohne Mythen zu gestalten.

Heute sagt der Finanzminister seinen Kollegen, wieviel Geld er zur Verfügung hat, die Ministerien streiten sich dann über die Verteilung. Das Finanzministerium legt noch einen Schnaps drauf, und man einigt sich schließlich. Sollte man den Überzeugungen von MMT folgen, müsste man anders herangehen. Neben der Bedarfsanalyse würde eine Ressourcenanalyse stattfinden. Wenn der Staat zum Beispiel erkennt, dass er die Schulen im großen Stil renovieren, Brücken erneuern und Straßen neu asphaltieren muss, dann kann er dies nur umsetzen, wenn es genug Baufirmen mit freien Kapazitäten gibt. Ist dies nicht der Fall, muss der Staat durch klare Signale an die Bauindustrie und seine Aufträge den Aufbau von Kapazitäten fördern, ansonsten hätten wir die gefürchtete Inflation.

Eine solche Ressourcenanalyse und der Abgleich von staatlichem Bedarf und Ressourcen wäre ein wichtiger Baustein. Wie dies umzusetzen und welche staatlichen Institutionen man dafür bräuchte, wäre ein interessantes Forschungsprojekt. Könnte der Bundesrechnungshof als Kontrollinstanz eine Rolle übernehmen? Darüber hinaus könnte man  über eine Inflationsgrenze im Grundgesetz als Alternative zur Schuldenbremse nachdenken.

Solche Institutionen könnten einen echten Fortschritt für moderne kapitalistische Gesellschaften bedeuten – verglichen mit der vermeintlichen Alternativlosigkeit von verantwortungslosen Politikern im Ausgabenrausch einerseits und den früheren Verhältnissen in Deutschland andererseits, wo eine dem demokratischen Prozess weitgehend entrückte Institution, nämlich die Bundesbank, eine oft Deutschland nicht dienliche Zinspolitik verfolgte. Das Wissen von MMT kann den Staaten ihre Souveränität gegenüber den Finanzmärkten zurückgeben. Ein wichtiger Schritt hin zu einer demokratiekonformen Marktwirtschaft. Und damit das Wissen um die (neue) Macht des Staates nicht einseitig von starken Lobbygruppen genutzt wird, bedarf es einer Stärkung der Demokratie. Nur so kann ein Gleichgewicht zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Interessen gewahrt oder besser: hergestellt werden.

Und Europa? Ist im Euroraum alles gut, wenn die EZB  den Staaten mit Geld zur Seite steht – wie es sich aus Sicht der MMT gehört? Möglich ist es, aber das Misstrauen der Staaten untereinander wird neue Regeln erfordern. Zum einen stellt sich das Problem der Inflation im Euroraum genauso wie bei einem Staat mit eigener Währung. Hier bedürfte es also entsprechender Regelungen zwischen den Staaten, in denen diese sich zum Aufbau der oben skizzierten Institutionen verpflichten.

Es könnte aber noch die Angst hinzukommen, dass die Staaten versuchen, sich wechselseitig „leer“ zu kaufen. Der deutsche Staat könnte mit der EZB im Rücken zum Beispiel auf die verrückte Idee kommen, allen seinen Bürgern eine hochwertige italienische Espressomaschine zu schenken. Die italienische Exportindustrie freut es, den italienischen Verbraucher weniger: Stünde er doch vor leeren Regalen. Und was ist wohl in Deutschland los, wenn Griechenland – mit Billionen Euro auf dem Konto – deutsche Traditionsunternehmen aufkauft?

Das heißt: Staaten im Euroraum müssten darauf verpflichtet werden, mit der neuen Geldmacht die jeweils landeseigenen Ressourcen zu nutzen und zu fördern. Für “Raubzüge” im Nachbarland darf sie nicht zur Verfügung stehen. Aus Sicht von MMT gelten heute im Euroraum schädliche und willkürlich festgelegte Defizitregeln. Wenn man dieses dysfunktionale System abschafft, steht auf jeden Fall eine neue Regelungsherausforderung auf der politischen Tagesordnung. Die Frage bleibt, ob sich die Mühe lohnt oder die geordnete Rückabwicklung des Euros ansteht.

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