EU-Sondergipfel | 21.07.2020

Die Niederlande werben für einen Bumerang

Der Streit auf dem EU-Gipfel um das Corona-Hilfspaket zwischen den ››sparsamen Vier‹‹ und den übrigen Ländern zeigt, dass man als Verhandler makroökonomische Zusammenhänge verstehen und seine Bürger darüber aufklären muss, um sich nicht durch nationale Wahlen zu systematischen Fehlentscheidungen gezwungen zu sehen.

Der niederländische Premier Mark Rutte bemüht sich bei den geplanten EU-Hilfen zur Abfederung der Corona-Krise darum, dass Gelder entweder nur auf Kreditbasis vergeben oder Zuschüsse mit strengen Auflagen verknüpft werden, ja sogar mit Nachweisen über bereits unternommene Reformen. Offenbar fühlt er sich seinem Parlament und letzten Endes den Wählern gegenüber verpflichtet, für Sparsamkeit zu kämpfen. Er scheint nicht zu ahnen, welchen Bumerang er da zu werfen versucht.

Das Instrument, das Heiner Flassbeck in seinem Beitrag ››La grande illusion: Wie Frankreich sich selbst belügt‹‹ zur Analyse der dortigen Situation benutzt hat, zeigt auch im Fall der Niederlande, welche Sachzusammenhänge beim Streit auf dem EU-Gipfel ignoriert werden, die für ein erfolgreiches Krisenmanagement dringend diskutiert gehören. Die Niederlande verfolgen seit Jahren das gleiche wirtschaftspolitische Modell wie Deutschland. Der Unterschied zu Deutschland besteht hauptsächlich darin, dass die Niederlande einerseits die Strategie noch extremer betreiben, dass das aber andererseits weniger auffällt, weil die Niederlande als vergleichsweise kleines Land nicht so im Fokus stehen wie Deutschland.

Welcher Sektor verschuldet sich für die niederländische Wirtschaft?

Abbildung 1 zeigt die Entwicklung der Finanzierungssalden der vier Wirtschaftssektoren in den Niederlanden in den letzten 50 Jahren. Positive Werte bedeuten, dass ein Sektor spart, negative, dass er sich verschuldet. Zunächst fällt auf, dass sich das Sparverhalten der privaten Haushalte massiv verändert hat. Bis Mitte der 1990er Jahre lag der Saldo dieses Sektors zwischen 4 und 6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), eine Größenordnung, die bis heute für Deutschland normal ist. Bis Ende der 1990er Jahre fiel die Quote dann dramatisch ab und sank zu Beginn des neuen Jahrhunderts bis zur Finanzkrise sogar deutlich unter null (im Jahr 2007 waren es -3,3 Prozent). Erst in den letzten zehn Jahren hat sie sich wieder im positiven Bereich bewegt; allerdings ist sie nach einer Steigerung auf 4 Prozent bis 2014 bereits wieder stark abgesackt auf unter 2 Prozent.

Quasi spiegelbildlich dazu hat sich der Finanzierungssaldo des Unternehmenssektors verändert. Lag er in den 1970er Jahren noch – wie das für eine funktionierende Marktwirtschaft mit einem Zinsniveau über null normal ist – im negativen Bereich, änderte sich das im folgenden Jahrzehnt, als die Quote positiv wurde und sich auf durchschnittlich +1,7 Prozent erhöhte. Richtig dramatische Züge nahm das Sparen des Unternehmenssektors dann aber in den 1990er Jahren an und hat sich seither nicht mehr wirklich zurückgebildet: Bis heute liegt es im Schnitt über 7 Prozent des BIP. Damit übersteigt das Sparverhalten des niederländischen Unternehmenssektors das des deutschen erheblich, der von 2002 bis heute auf ››nur‹‹ 1,6 Prozent kommt. Zusammenhängen dürfte dieses Phänomen mit den günstigen Steuerbedingungen, die die Niederlande Großkonzernen geboten haben (Stichwort Steuerparadies).

Abbildung 1

Da die Ausgaben eines Wirtschaftssubjekts die Einnahmen anderer Wirtschaftssubjekte sind, bedeutet das Sparen eines Wirtschaftssubjekts immer, dass die Einnahmen anderer Wirtschaftssubjekte zurückgehen. Sparwünsche bringen also automatisch einen Nachfragerückgang mit sich, wenn nicht in mindestens gleicher Höhe spiegelbildlich zu den Sparwilligen Schuldner auftreten, also Wirtschaftssubjekte, die bereit sind, mehr auszugeben, als sie einnehmen. Dieser rein logische Zusammenhang, der keines theoretischen Modells und keiner Annahmen über die Funktionsweise einer Volkswirtschaft bedarf, führt zwangsläufig zu der Frage, wer sich in den Niederlanden bzw. für die Niederlande verschuldet hat, damit der große Sparüberschuss des privaten Sektors (private Haushalte und Unternehmen zusammengenommen) nicht eine Dauerrezession herbeiführte.

In den 1980er bis Mitte der 1990er Jahre ››teilten‹‹ sich die Verschuldungsaufgabe der niederländische Staat und das Ausland. Anschließend in der Phase bis zur Finanzkrise unternahm der Staat Sparanstrengungen. Der niederländische Saldo mit der übrigen Welt belief sich in dieser Zeit auf im Schnitt jährlich rund 5 ½ Prozent des BIP. Seit der Finanzkrise, die den niederländischen Staatssektor wie überall auf der Welt ins Minus zwang, verfolgten die Regierungen einen besonders strikten Sparkurs, der auch den Staatssektor auf die Seite mit den positiven Salden katapultierte, wo sich der Unternehmenssektor wie gesagt seit vielen Jahren befand und wohin der Haushaltssektor sich ebenfalls anschickte zurückzukehren. Möglich war dies nur in dem Maße, in dem sich die Verschuldung des Auslands in den Niederlanden noch einmal stark ausweitete auf zuletzt über 10 Prozent des BIP. Anderenfalls wäre die niederländische Wirtschaft schon lange vor der Corona-Krise komplett zusammengebrochen.

Grund für die Überschüsse, die die Niederlande im Außenhandel seit vielen Jahren erzielen, war und ist die reale Unterbewertung durch Lohnzurückhaltung, die das Land mit seinem ››Poldermodell‹‹ ab Anfang der 1980er Jahre verfolgte (vgl. dazu Heiner Flassbecks und meinen Beitrag ››Die Niederlande – ein Vorbild für Deutschland‹‹ im Wirtschaftsdienst vom Mai 2002). Die Unterbewertung gemessen an den gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten nahm zwar bis zum Einstieg in die Währungsunion 1999 wieder ab und erreichte 2001 einen Wert auf dem Niveau Deutschlands. Doch wie wir damals schon anmerkten, bedeutete das, ››dass die niederländischen Unternehmen ihre erhöhten Marktanteile oder Margen noch nicht verloren [hatten] …. Die Wettbewerbsfähigkeit [war] … im Jahre 2001 [gegenüber Deutschland] gerade wieder ausgeglichen, und damit [konnten] … die einmal eroberten Märkte noch gehalten werden.‹‹ (S. 5)

Zudem hatte sich Deutschland zwischen 1999 und 2001 bereits vom EWU-Durchschnitt nach unten abgesetzt, was heißt, dass die Niederlande 2001 ebenfalls noch einen Vorteil bei der Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den anderen Währungspartnerländern hatten. Und diesen konnten sie bis zum Jahr 2019 knapp halten (während Deutschland ihn bis 2008 noch ausbaute und bis 2019 noch bei weitem nicht wieder abgebaut hat).

Welche Länder verschulden sich für die Niederlande?

Eine niederländische Regierung, die zur Kenntnis nähme, wie sehr das Land seit Jahren auf einen Überschuss an  Auslandsnachfrage angewiesen ist, wäre sicher extrem vorsichtig, den Handelspartnerländern Sparbemühungen nahezulegen oder gar aufzuzwingen, die die für eine positive niederländische Wirtschaftsentwicklung erforderliche Verschuldungsaufgabe übernommen haben, der sich die niederländischen Binnensektoren verweigern. Um herauszufinden, welche Länder das im Wesentlichen sind, kann man die Handelssalden zu Rate ziehen, die die Niederlande mit verschiedenen Teilen der Welt machen.

Abbildung 2

Wie man anhand von Abbildung 2 sehen kann, sind die Niederlande die Drehscheibe des Handels Europas mit dem Rest der Welt: Die Niederlande machen beim Handel mit Staaten außerhalb der EU viele Milliarden Defizit, importieren also wesentlich mehr von dort als sie dorthin exportieren. Im Jahr 2019 betrug dieses Warenhandelsdefizit gemäß den Daten von Eurostat fast 150 Milliarden Euro. Umgekehrt führen die Niederlande wesentlich mehr Waren in den EU-Raum aus, als sie von dort einführen. Der Überschuss betrug 2019 etwas mehr 200 Milliarden Euro. Allein an die Partner innerhalb der europäischen Währungsunion verkauften die Niederlande im Jahr 2019 über 150 Milliarden Euro mehr an Waren, als sie in der EWU einkauften. Das sind also Dreiviertel der Überschüsse, die die Niederlande im Intra-EU-Warenhandel erzielen.

An diesem Handelsmodell – importieren aus Staaten außerhalb der EU und exportieren in Richtung EU-Staaten und zwar großenteils an EWU-Länder – verdienen die Niederlande prächtig: Der gesamte Handelssaldo des Landes mit der übrigen Welt betrug in den letzten vier Jahren rund 66 Milliarden Euro jährlich bzw. zwischen 8 und 9 Prozent der niederländischen Wirtschaftskraft.

Natürlich nimmt die Handelstätigkeit der Niederlande im Zuge der Corona-Krise stark ab, d.h. sowohl Importe als auch Exporte werden massiv betroffen sein. Es steht deshalb zu erwarten, dass die Möglichkeit schwindet, dieses Jahr ähnlich hohe Überschüsse zu erzielen mit dem, was vom internationalen Handel 2020 übrigbleiben wird. Denn die Fähigkeit der von der Corona-Pandemie besonders gebeutelten EWU-Staaten Italien und Spanien, aber auch Frankreich, sich im Ausland zu verschulden, d.h. Nachfrage zugunsten des Rests der Welt (also auch der Niederlande) zu entfalten, dürfte massiv sinken. Aus Handelsdaten des IWF (Direction of Trade Statistics) geht hervor, dass 2019 immerhin rund 37 Prozent des niederländischen Handelssaldos mit den EWU-Staaten auf Frankreich, Italien und Spanien entfielen.

Wenn nun die niederländische Regierung in den Verhandlungen über das EU-Hilfsprogramm auf dem derzeit stattfindenden EU-Gipfel darauf besteht, die Staaten, die die Hilfen in allererster Linie nötig haben, weil sie von der Pandemie stärker getroffen wurden als andere, im Gegenzug für Zuschüsse zu besonderen ››Reformanstrengungen‹‹ zu verpflichten, ist das enorm kurzsichtig. Denn ››Reformanstrengungen‹‹ bedeuten für die niederländische Regierung das, was in den Jahren seit der Finanzkrise im niederländischen Staatssektor stattgefunden hat: Sparbemühungen.

Aber auch bei Hilfen in Form von Krediten würde den entsprechenden Staaten nach den bisher gültigen EU-Defizit-Regeln, zu deren Durchsetzung die Niederlande offenbar entschlossen sind, ein strammer Sparkurs in den nächsten Jahren bevorstehen. Werden Staaten wie Italien, Spanien und Frankreich in den nächsten Jahren aber dazu gezwungen, in ihren Staatshaushalten Überschüsse zu erzielen, während gleichzeitig im Privatsektor krisenbedingt niemand bereit ist, sich in Milliardenhöhe zu verschulden, scheitert das bisherige Handelsüberschussmodell der Niederlande – und übrigens auch das Deutschlands – in großem Stil.

Ob das der niederländischen Regierung bewusst ist? Die im Frühjahr 2021 anstehenden Parlamentswahlen sollen einer der wesentlichen Gründe für den niederländischen Regierungschef sein, sich so hartnäckig für Sparsamkeit auf der EU-Ebene einzusetzen. Wie will er den Wählern im kommenden Wahlkampf erklären, warum die niederländische Wirtschaft nicht auf die Beine kommt? Dann müsste er nämlich sagen, dass im Rest der EWU die von den Niederlanden geforderten Sparanstrengungen nicht fruchten, weil sie einen europaweiten Abwärtsstrudel mitbefeuert haben, der den Niederlanden massiv schadet und der hätte abgewendet werden können, wenn die EU-Hilfen 2020 mit mehr makroökonomischem Sachverstand vergeben worden wären. Die Wähler würden sich wohl fragen, warum die Regierung so kurzsichtig gehandelt hat, und sie bei dem zentralen Thema Wirtschaftspolitik für wenig kompetent halten.

Stünde die niederländische Regierung in Zukunft nicht zu dieser Erklärung der Fakten, sondern würde sie weiter Italiener, Spanier und dann wohl auch Franzosen der Reformunwilligkeit und womöglich der öffentlichen Verschwendungssucht bezichtigen, spielte sie den rechtsextremen Strömungen in die Hände. Auch das wäre wahltaktisch ungünstig, ganz abgesehen davon, dass die Aussage nicht stimmt.

Übrigens kann man der niederländischen Regierung nur raten, sich einmal die Handelszahlen ihres engsten Mitstreiters in Sachen EU-Hilfspaket, Österreich, anzusehen. Dieses Land macht im EWU-Intrawarenhandel seit 1999 Defizite zwischen 3 und 6 Prozent seines BIPs. Insgesamt kommt Österreich zwar auf einen positiven Finanzierungssaldo mit der übrigen Welt von rund 2 Prozent, aber das ist im Vergleich zu den Niederlanden wenig. Mit anderen Worten: Für Österreich steht wesentlich weniger auf dem Spiel, wenn sich der Bumerang der eingeforderten Sparsamkeit und Reformanstrengungen im Zusammenhang mit den EU-Hilfen gegen die Staaten wendet, die ihn heute zu werfen versuchen.

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