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Staatsfinanzierung | 07.07.2020

Wer finanziert die Ausgaben eines Staates?

Die Antwort der MMT ist: Niemand, denn ein Staat muss sich gar nicht refinanzieren. Götz Rohwer und Andreas Behr dagegen sind überzeugt, Staaten refinanzierten sich durch Kredite von Geschäftsbanken.

Die Frage, woher bloß das viele Geld kommt, das die Staaten gegenwärtig zur Abfederung der durch die weltweiten Lockdowns ausgelösten Weltwirtschaftskrise zur Verfügung stellen, wird inzwischen auch in einer breiteren Öffentlichkeit diskutiert.

In diesem Zusammenhang wird dann auch immer häufiger die Modern Monetary Theorie (MMT) erwähnt. Lehrt sie doch, dass „Staatsschulden per se kein Problem seien“, wie ein Nikolaus von Taysen den vermutlich staunenden Lesern des Cicero mitteilen darf. Er mischt bei seiner Darstellung der MMT manches Richtige mit vielem Falschem und kommt dabei zu dem folgenden Schluss:

„Uralte und gleichsam magische Träume scheinen wahr zu werden: Der Finanzminister braucht buchstäblich nur noch auf den Knopf seines Computers zu drücken, um aus dem Nichts Milliarden entstehen zu lassen und sie zu verteilen.“

Seine Leser dürften über die Vertreter solch „radikaler Geld- und Finanzmodelle“ nur noch ungläubig die Köpfe schütteln.

Solche Reaktionen können freilich nicht verwundern. Denn selbst unter Ökonomen geistern Vorstellungen über die Staatsfinanzierung herum, die, wenn man sich nur etwas um ein Verständnis buchhalterischer Zusammenhänge bemüht, nur noch als abstrus zu bezeichnen sind. Sobald man das aber tut, wird klar, dass es (1) nur eine Quelle der Refinanzierung von Staaten im Rahmen sogenannter zweistufiger Bankensysteme in einem Währungsraum gibt: Die jeweilige Zentralbank.

Bis zu dieser Stelle bin ich mir mit Vertretern der MMT einig. Ich würde sogar noch mit einigen ihrer Vertreter, wie z.B. Bill Mitchell, einen Schritt weiter gehen, und fordern, dass nur noch die monetäre Staatsfinanzierung zur Refinanzierung staatlicher Ausgaben genutzt werden darf.

Allerdings, so meine These (2), lässt sich von der Quelle der Staatsfinanzierung nicht ohne weiteres darauf schließen, wer darüber entschieden hat, diese Quelle anzuzapfen.

Gelddrucker und Geldproduzenten

Im Folgenden möchte ich zwischen zwei Arten von Geld unterscheiden: Zentralbankgeld und Geschäftsbankengeld. Wir nehmen zunächst an, dass die Zentralbank Staatsbanknoten und die Geschäftsbanken Geschäftsbanknoten druckten. Beide Arten von Papiergeld ließen sich eindeutig voneinander unterscheiden.

Beide Arten von Banknoten seien zudem allgemein akzeptiertes Zahlungsmittel, die es erlaubten, Geldschulden endgültig zu begleichen. Die Frage danach, mit wessen Geld eine Geldschuld beglichen worden ist, ist dann denkbar einfach. Man schaut einfach, ob die Bezahlung mithilfe einer Staatsbanknote oder einer Geschäftsbanknote vorgenommen wurde.

Nehmen wir weiter an, dass beide Banken sich in Form eines T-Kontos notieren würden, für welche Zwecke sie ihre jeweiligen Banknoten gedruckt hätten. Eine Geschäftsbank B notierte sich dann die Vergabe eines Kredit in Höhe von 100 Geldeinheiten (GE) an einen bei ihm registrierten Kunden K wie folgt:



Der Kunde selbst dagegen hat seinen Geldbestand, aber auch seinen Schuldenstand erhöht, was sich in einem T-Konto so darstellen lässt:



Geschäftsbanken haben eine Lizenz zum Gelddrucken. Ihre Kunden nicht – sie sind lediglich Geldnutzer. Unterscheiden wir nun zudem zwischen Gelddruckern und Geldproduzenten. Geldproduzenten seien die Personen, die darüber entscheiden, dass Geld für einen bestimmten Zweck gedruckt wird. Solche Geldproduzenten müssen über keine Gelddruckerei verfügen, sondern nur über eine Lizenz, darüber entscheiden zu dürfen, Geld für bestimmte Zwecke drucken zu lassen. Geldrucker können, müssen aber nicht über eine solche Lizenz verfügen.

In unserem kleinen Beispiel ist klar, dass die Geschäftsbank B sowohl Geldrucker als auch Geldproduzent ist. Ein Großteil der Verwirrung darüber, wer denn nun staatliche Ausgaben refinanziert, basiert darauf, dass dieser Unterschied nicht gemacht wird, wie ich im Folgenden darlegen möchte.

Wer finanziert den Staat? – Zwei Meinungen

Nun drucken Geschäftsbanken heutzutage keine Banknoten mehr und auch die Rede von registrierten Kunden scheint empirisch keinen großen Sinn zu machen. Das aber macht in der Sache keinen Unterschied. Ein Kunde einer Bank führt in Zeiten der Digitalisierung eben ein Girokonto bei einer Geschäftsbank und die Geschäftsbanknoten sind nun Kontoauszüge (inzwischen meist auch nur noch in digitaliserter Form).

Heutzutage werden 90% des Zahlungsverkehrs bargeldlos abgewickelt. Auch der Staat bedient sich nahezu ausschließlich dieser Form der Bezahlung. D.h. aber, dass auch dann, wenn eine Staat seine Rechnungen bezahlt, das Girokonto eines Kunden einer Geschäftsbank um den entsprechenden Betrag sich erhöhen muss.

An diesem Punkt angelangt, stellt sich die Fragen, wie der Staat denn an das Geschäftsbankgeld kommt. Und da unbestreitbar ist, dass ein Staat seine Staatsanleihen im gegenwärtigen institutionellen Setting an Geschäftsbanken verkauft, liegt der Gedanke nahe, der Staat refinanziere seine Ausgaben, indem er sich bei Geschäftsbanken verschulde.

Das ist die These des Statistiker Götz Rohwer und Wirtschaftswissenschaftlers Andreas Behr. Sie schreiben:

„Presupposing then an institutional setting in which only private banks are permitted to initially purchase government bonds on the primary market, […] private banks can finance these purchases with their own deposit money.“ (S.1)

Diese These widerspricht der der MMT. Sie behauptet, dass eine jede Staatsfinanzierung Zentralbankgeld involviere und daher letztlich immer die Zentralbank ihren Staat „refinanziere“. Erkenne man dann noch, dass die Entscheidung über diese „Refinanzierung“ beim Staat liege, werde offensichtlich, dass ein Staat seine Ausgaben in Wirklichkeit gar nicht refinanziere, sondern mit der Emission von Zentralbankgeld bestreite.

Wie Staaten ihre Rechnungen bezahlen

Die Bezahlung der Rechnung  eines Kunden an einen anderen Kunden einer Geschäftsbank ist denkbar einfach. Das Giroguthaben des Käufers reduziert sich um denselben Betrag, um den sich das des Verkäufers erhöht.

Ganz so einfach gestaltet sich die Bezahlung von Rechnungen des Staates nicht. Denn der Staat führt kein Konto bei einer Geschäftsbank, sondern bei seiner Zentralbank. Das sehen natürlich auch Rohwer und Behr und weisen daher ganz zu Recht darauf hin, dass wenn der Staat einkaufen gehen will, das Geld der Zentralbank (Reserven) in Geld der Geschäftsbank getauscht werden muss (S.3).

Betrachten wir uns einen Einkauf eines Staates S bei einem Verkäufer K, der sein Konto bei Geschäftsbank B führt.






Nun ist unzweifelhaft, dass das Geld des K von B „gedruckt“ worden ist. Auf wessen Entscheidung aber wurde die Druckerpresse von B angeworfen? Ganz ohne Zweifel durch die Gutschrift der ZB auf dem Konto von B. Anders ausgedrückt, schreibt die ZB der B 100 GE gut, um damit eine Rechnung von K an S zu begleichen, dann kann sich B nicht entscheiden, keine entsprechende Gutschrift auf dem Girokonto des K bei B vorzunehmen.

D.h. aber, dass im Falle der Bezahlung einer Rechnung des Staates die Geschäftsbank zwar als Gelddruckerei fungiert, aber daraus nicht geschlossen werden kann, dass sie auch das Geld produziert habe. Denn mit der Gutschrift auf dem Zentralbankkonto der Geschäftsbank wird automatisch eine entsprechend hohe Gutschrift auf dem Girokonto des Verkäufers ausgelöst.

Allerdings kann aus der Tatsache, dass durch einen Transfer von Zentralbankengeld an eine Geschäftsbank automatisch das Giroguthaben des Verkäufers um denselbsen Betrag wächst, nicht auf die Richtigkeit der MMT-These geschlossen werden. Richtig ist zwar, dass alleine die Zentralbank das Zentralbankengeld gedruckt haben kann. Es könnte ja aber sein, dass jemand anders darüber entschieden hat, dass eine entsprechende Gutschrift auf dem Zentralbankkonto des Staates vorab erfolgt ist.

Wir sind also bei der Frage angelangt, wer den Staat refinanziert. Um diese Frage zu klären, müssen wir untersuchen, wer darüber entscheidet, dass einem Staat ein entsprechendes Guthaben zugebucht wird.

Hier gibt es zwei Möglichkeiten zu unterscheiden: Entweder schreibt eine Zentralbank ihrem Staat den entsprechenden Betrag direkt auf seinem Konto gut oder aber die Gutschrift auf dem Zentralbankkonto des Staates erfolgt unter Einschaltung einer Geschäftsbank.

Staatsfinanzierung durch die Zentralbank

Der erste Fall  lässt sich wie folgt mithilfe von T-Konten darstellen:




So in einem T-Konto präsentiert, ergibt sich der Eindruck, ZB habe eine Forderung gegenüber S und S umgekehrt eine gleich hohe Verbindlichkeit gegenüber ZB. Das kann durchaus der Fall sein. Und zwar dann, wenn diesen Buchungen Verträge zugrunde liegen, die formal ein Kreditvertrag sind und für Kreditverträge übliche Rechte und Verpflichtungen auslösen.

Typisch für solche Verträge sind eine bestimmte Laufzeit, ein Rückzahlungsmodus und ein Zins. In diesem Fall hat der Staat die Pflicht, den Auszahlungsbetrag über die Laufzeit zurück zu bezahlen und entsprechende Zinszahlungen zu leisten. Ist das der Fall, dann müssen wir in dem T-Konto der Zentralbank  von einem „Kredit an den Staat“ und auf dem des Staates von einem “ Kredit von der Zentralbank“ sprechen.

Was aber, wenn es sich um einen sogenannten „ewigen Kredit“ handelt –  der Kredit also nie zurück zu zahlen ist und obendrein die Zinszahlungen in Form von Ausschüttungen wieder an den Staat zurückfließen? Man muss in diesem Fall sicherlich konzedieren, dass es sich um sehr merkwürdigen Kredit handelt. Es handelt sich wirtschaftlich eben um gar keinen Kredit, sondern eine Emission von Zentralbankgeld.

Man sollte an dieser Stelle dennoch nicht vorschnell schließen, dass man in einem solchen Fall die Zentralbank und den Staat als eine ontologische Einheit betrachten darf. Das wäre nur der Fall, wenn der Staat die Zentralbank anweisen könnte, auf sein Verlangen hin ihm jeden gewünschten Betrag gutzuschreiben.

In diesem Fall müsste man nach meiner Sprachregelung gar den Staat als den Produzenten von Geld erachten. Sollte aber eine Zentralbank darüber entscheiden dürften, ob und welche Beträge sie an Reserven druckt, wäre die Zentralbank als der Geldproduzent zu erachten.

Bei dieser Methode der Bereitstellung von Geld für die Ausgaben eines Staates, wäre die Behauptung, die Refinanzierung von Staatsausgaben erfolge immer dadurch, dass eine Geschäftsbank Giralgeld produziere, jedenfalls definitiv falsch.

Staatsfinanzierung durch Geschäftsbanken

Das widerlegt nicht die Behauptung von Rohwer und Behr. Sie verweisen, wie gesehen, ausdrücklich auf ein institutionelles Setting, in dem Geschäftsbanken Staatsanleihen am Primärmarkt erwerben.

Betrachten wir uns daher diese indirekte Form der Finanzierung der Ausgaben eines Staates. In diesem Fall bekommt der Staat die Reserven von einer Geschäftsbank, indem er von einem Staat Staatsanleihen erwirbt. Aus wirtschaftlicher Sicht handelt es sich dabei um einen Kredit, den wir in T-Konten wie folgt darstellen können:




Die Kreditvergabe von B an S sieht also ganz anders aus als eine Kreditvergabe von B an K. Daraus aber folgt wiederum nicht, dass die Behauptung von Rohwer und Behr falsch ist. Denn mit einer Überweisung von S an K wird, wie gezeigt, automatisch ein Giroguthaben erhöht. Wenn auf Basis der Entscheidung der Geschäftsbank Reserven gedruckt würden, wären sie durchaus gerechtfertigt, zu schließen, dass faktisch die Refinanzierung von S in diesem Fall durch B erfolgt wäre.

Nach meinem Kriterium wäre es ausreichend, dass B entscheidet, dass Reserven gedruckt werden, die dann B in Form eines Kredits dem S zu Verfügung stellt. Es wäre also keineswegs hinreichend darauf hinzuweisen, dass es ohne Reserven keine Staatsfinanzierung gäbe, um dann zu darauf schließen, es sei immer eine Zentralbank, die ihren Staat refinanziere.

Auf den ersten Blick scheint es so zu sein, dass unter gegebenen institutionellen Bedingungen, die These von Rohwer und Behr korrekt ist. Der Weg über die Zentralbank scheint also nur ein Umweg zu sein. Es würde keinen Unterschied machen, wenn ein Staat ein Girokonto bei einer Geschäftsbank führte und die Geschäftsbank ihm wie einem ihrer Kunden auf Basis einer Kreditwürdigkeitsprüfung einen Kredit nach dem Muster des ersten T-Kontos einräumte.

Nehmen wir aber nun an, dass die Zentralbank eines Staates als deren Kreditgeber der letzten Instanz agierte. Es also unmöglich ist, dass der Kredit nicht fristgerecht bedient wird. Dann ist eine Staatsanleihe eine absolute sicheres Finanzierungsinstrument. Es besteht also absolut kein Risiko, dass die Staatsanleihen nicht bedient werden.

Nun sind Geschäftsbanken aber gewinnorientierte Unternehmen. Wenn für eine Geschäftsbank die Vergabe eines Kredits an den Staat garantiert profitabel ist, kann keine Rede mehr davon sein, dass eine Geschäftsbank sich entschieden habe, einen Kredit an den Staat zu vergeben. In diesem Fall wäre es also irreführend zu sagen, dass Geschäftsbanken Staaten über den Umweg einer Zentralbank refinanzierten.

Es liegt dann allein an der Zentralbank, ob eine Geschäftsbank einen Kredit an den Staat vergibt oder nicht. Solange sie den Geschäftsbanken die Reserven zu einem Zinssatz zur Verfügung stellt, der unterhalb des Zinses für den Staatskredits liegt, wird der Staat sich in beliebiger Höhe verschulden können.

Emission, Geschäftsbank- oder Zentralbankenkredit

Wir haben nun klare Kriterien, anhand derer sich entscheiden lässt, ob ein bestimmter Staat in seinem Währungsraum seine Ausgaben faktisch über die (1) Emission von Geld oder (2) durch einen Geschäftsbankenkredit oder (3) Zentralbankenkredit zur Verfügung gestellt bekommt.

Keine der drei Möglichkeiten ist per se unmöglich. Alles kommt auf die institutionelle Ausgestaltung des entsprechenden Währungssystems an. Es gilt also die Regeln der Staatsfinanzierung eines jeden einzelnen Währungsgebiets genau zu analysieren. Dabei ist nicht ausschlaggebend, ob es entsprechende explizite Regeln gibt, die z.B. festlegen, dass eine Zentralbank als Kreditgeber der letzten Instanz fungiert. Wichtig ist allein, dass eine Zentralbank immer so handelt, als ob es eine solche explizite Regel gäbe.

Das scheint z.B. in den USA der Fall zu sein. In den USA würde dann aber anders als Rohwer und Behr behaupten niemals Geschäftsbanken den amerikanischen Staat refinanzieren. Als möglicher Kandidat kommt nur die amerikanische Zentralbank, die FED, oder das amerikanische Finanzministerium, das Treasury, infrage.

Gibt es faktisch keine Möglichkeit, dass die FED die Entscheidung der Treasury Staatsanleihen zu emittieren, verhindern könnte, dann ist der MMT vollumfänglich zuzustimmen, dass in den USA Staatsausgaben faktisch durch die Emission von Geld „refinanziert“ werden. Diese Aussage bleibt auch richtig, obwohl es auch in den USA Regelungen gibt, die Haushaltsdefizite verbieten. Denn diese Regel können jederzeit vom Parlament verändert werden.

Die Sachlage in der Eurozone stellt sich vollkommen anders dar. Die EZB fungiert eben nicht zuverlässig als Kreditgeber der letzten Instanz. Heißt das dann aber, dass in der Eurozone die Geschäftsbanken die Mitgliedsländer refinanzieren? Ich denke nein, denn die EZB hat Mittel und Wege gefunden, über seine Anleiheankäufe dem Markt zu signalisieren, welche Anleihen als risikolos zu erachten sind. In Europa ist es dann aber faktisch die EZB die ihre Mitgliedsländer finanziert.

Deutlich geworden sollte sein, dass die Frage, wer Staatschulden finanziert, in letzter Instanz nur durch eine Analyse der Rechtspraxis beantwortet werden kann. Anders sieht es aus, wenn wir fragen, wie die Finanzierung eines Staates erfolgen sollte.

An dieser Stelle werden wir um Wertsetzungen nicht herumkommen. Sind wir der Meinung, dass die Handlungen eines Staates demokratisch legitimiert sein sollten, dann fällt eine Antwort allerdings nicht schwer. Es kommt dann nur Methode (1), die Emission von Geld durch den Staat, infrage. D.h. aber auch, dass die in der Eurozone praktizierte Methode (2) aus einer demokratietheoretischen Sicht nicht akzeptabel ist.

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