Russische Währungsreserven für die Ukraine? Ja, aber nicht in dieser Form

Sollten die russischen Reserven für das ukrainische Militär und nicht für den Wiederaufbau des Landes genutzt werden, würde das kaum den langfristigen Interessen der Ukraine dienen.

Kein Land in Europa gibt derzeit so viel für die Verteidigung aus wie die Ukraine. Laut SIPRI beliefen sich die Militärausgaben Kiews 2024 auf nahezu 35 Prozent des BIP, verglichen mit nur 7 Prozent in Russland und weniger als 5 Prozent in allen EU-Mitgliedsstaaten. Das ist an sich wenig überraschend: da die russische Wirtschaft etwa zehn Mal größer ist als die ukrainische, muss die Ukraine relativ gesehen viel mehr fürs Militär ausgeben, um im Krieg halbwegs mitzuhalten.

Aber dieses hohe Niveau war vom Anfang an nur durch die massive westliche Unterstützung möglich. Doch inzwischen stoßen die finanziellen Möglichkeiten des Westens zunehmend an ihre Grenzen. Die Hilfe seitens der USA wurde von Trump ausgesetzt, während die öffentlichen Finanzen vieler EU-Länder, allen voran Frankreich und Italien, vom schleppenden Wirtschaftswachstum und hohen Schulden geplagt sind.

Vor diesem Hintergrund wurde in der EU in den letzten Monaten der Vorschlag heftig debattiert, zwecks Ukraine-Finanzierung auf die seit 2022 eingefrorenen russischen Währungsreserven zurückzugreifen. Zwar sah man bei einem EU-Gipfeltreffen am 18. und 19. Dezember davon ab und einigte sich stattdessen auf eine neue Schuldenaufnahme in Höhe von 90 Milliarden Euro, die als zinsloses Darlehen an die Ukraine übergeben werden sollen. Das Kredit muss allerdings nur dann zurückgezahlt werden, wenn das Land die kriegsbedingten Reparationszahlungen von Russland erhält. Aus heutiger Sicht erscheint dieses Szenario als sehr unrealistisch: mit jedem Stück verlorenen Territoriums rückt ein ukrainischer Sieg in immer weitere Ferne, während die westlichen Länder nach wie vor nicht bereit sind, direkt in den Konflikt einzugreifen.

Wenn aber der Kredit von der Ukraine nicht zurückbezahlt wird, werden die Kosten (wieder) auf den Schultern der europäischen Steuerzahler landen. Zu den an die Ukraine bereits zur Verfügung gestellten 187 Milliarden Euro seit Kriegsbeginn werden noch 90 Milliarden dazu kommen.

Die russischen Währungsreserven sind im EU-Beschluss vom 19. Dezember zwar nicht explizit erwähnt. Die jüngsten Kommentare von führenden europäischen Politikern wie etwa Antoniu Costa oder Friedrich Merz legen jedoch nahe, dass dieses Thema nicht ganz vom Tisch sein dürfte. Dafür sprechen auch Prognosen, dass die 90 Milliarden Euro wohl nicht ausreichen, um den tatsächlichen ukrainischen Bedarf für 2026-2027 abzudecken: der IWF schätzt ihn beispielsweise auf 130 Milliarden Euro. Was wären die Folgen für Russland, die Ukraine und die EU selbst, sollten die russischen Reserven tatsächlich beschlagnahmt werden?

Für Russland wäre ein solcher Schritt zwar schmerzhaft, aber wirtschaftlich verkraftbar. Mit insgesamt etwa 740 Milliarden US-Dollar verfügt Russland derzeit über die fünftgrößten Währungsreserven der Welt (hinter China, Japan, den USA und der Schweiz). Davon sind mindestens 315 Milliarden im Westen eingefroren, circa zwei Drittel davon in Belgien (siehe Abbildung 1). Selbst wenn Russland diesen ganzen Betrag verlieren sollte, würden die verbliebenen gut 400 Milliarden US-Dollar immer noch ein äußerst solides Liquiditätspolster darstellen, das im Notfall angezapft werden kann, etwa um kritische Importe zu finanzieren oder den Rubel zu stützen.

In der gegenwärtigen Situation stellt sich die Problematik allerdings ganz anders dar. Entgegen der bekannten Prophezeiung vom damaligen US-Präsidenten Joe Biden vor etwa vier Jahren „We will turn the rouble into rubble“ ist der russische Rubel überraschend stark – was eigene Probleme mit sich bringt, etwa für die Wettbewerbsfähigkeit und das russische Budget – und bedarf an sich keiner Stützung durch die Zentralbank.

Für die EU wäre die Beschlagnahmung russischer Reserven mit nicht zu unterschätzenden juristischen Risiken behaftet. Zwar soll der Aggressor an den Angegriffenen grundsätzlich Reparationen zahlen, was unter anderem in den Artikelentwürfen der UN-Völkerrechtskommission über die Verantwortlichkeit von Staaten für völkerrechtswidriges Handeln festgesetzt ist. Dies berechtigt jedoch nicht automatisch zu einer Beschlagnahmung von Aktiva eines souveränen Staates, die international rechtlich geschützt sind.

Entsprechend wenig Präzedenzfälle einer Beschlagnahmung gibt es in der jüngsten Geschichte. So etwa wurden 2003 die irakischen Reserven im Laufe der US-Invasion beschlagnahmt. Dabei war der Irak allerdings ein direkter militärischer Gegner der USA, und in diesem Fall lässt der US-amerikanische International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) einen solchen Schritt explizit zu. Die Übergabe der eingefrorenen venezolanischen Reserven an die Opposition 2019 wurde dadurch begründet, dass die damals von Juan Guaidó geführte Opposition von den USA als einzig legitime Regierung Venezuelas anerkannt wurde. Schließlich wurde die Verfügung über einen Teil der 2021 eingefrorenen afghanischen Reserven durch ein früheres Urteil gerechtfertigt, in dem die Taliban für die Opfer der Anschläge vom September 2001 haftbar gemacht wurde.

Keiner dieser Fälle ist für Russland relevant. Noch vor der geplanten EU-Entscheidung am 18. Dezember hat die russische Zentralbank eine Klage gegen Euroclear beim Moskauer Schiedsgericht eingereicht, was beim positiven Bescheid die Möglichkeit weiterer rechtlichen Schritte bei internationalen Schiedsgerichten öffnen würde. Vor dem Hintergrund dieser Risiken hat die Fitch Ratings den Ausblick für das Rating von Euroclear auf „negativ“ verschlechtert, und auch die EZB äußerte wiederholt Skepsis hinsichtlich der Rechtmäßigkeit einer Beschlagnahmung russischer Aktiva, die negative Folgen für die Finanzstabilität in der EU haben könnte.

Auch sonst wäre der Spielraum Russlands für Vergeltungsmaßnahmen recht groß. Neben den in Russland liegenden 17 Milliarden Euro von Euroclear wären dabei vor allem die Aktiva europäischer Investoren gefährdet. Entgegen weitverbreiteten Vorstellungen haben bislang nur relativ wenige europäischen Firmen das Land verlassen. Laut Daten der Kyiv School of Economics haben seit Kriegsbeginn etwa 20 Prozent der französischen, 17 Prozent der deutschen sowie niederländischen und nur 5 Prozent der italienischen Unternehmen sich komplett aus Russland zurückgezogen.

Diejenigen, die geblieben sind (und das sind insbesondere die kleinen und mittelständischen Unternehmen), sind oft durchaus profitabel, allerdings werden ihre Gewinne aus den Russland-Geschäften seit 2022 eingefroren und würden im Fall einer Vergeltung wohl als erste beschlagnahmt. Auch die physischen Vermögenswerte europäischer Investoren wären gefährdet. Alleine die deutschen Direktinvestitionen in Russland werden derzeit auf über 100 Milliarden Euro geschätzt, wobei eine genaue Bewertung aus vielen Gründen nicht möglich ist. Entscheiden sich die EU-Politiker dafür, die russischen Reserven anzuzapfen, würden sie also mit großer Wahrscheinlichkeit die Interessen europäischer Unternehmen in Russland opfern.

Und was ist mit der Ukraine? Die kriegsbedingten Wiederaufbaukosten des Landes sind enorm. Vor einem Jahr wurden sie von der Weltbank auf 524 Milliarden Dollar geschätzt, was den Wert der gesamten eingefrorenen russischen Währungsreserven um zwei Drittel übersteigt. Und mit dem andauernden Krieg steigt der finanzielle Bedarf immer weiter.

Als Aggressor könnte und sollte Russland sich an diesen Kosten beteiligen, und es würde naheliegen, dabei auch auf die eingefrorenen russischen Reserven zuzugreifen. Genau das sah im Übrigen die ursprüngliche Version des Friedensplans von Donald Trump vor, indem 100 Milliarden US-Dollar an russischen Reserven von US-amerikanischen Firmen in den Wiederaufbau der Ukraine investiert und die restlichen 200 Milliarden in einen gemeinsamen amerikanisch-russischen Investitionsfonds einfließen würden.

Überraschenderweise signalisierte Russland die Bereitschaft, über diesen Punkt zu verhandeln, so dass er offenbar keine „rote Linie“ aus der Sicht der russischen Führung darstellt – anders als die ukrainische NATO-Mitgliedschaft oder ihre Kontrolle über den Donbass. Umgerechnet in heutige Preise entsprechen diese 100 Milliarden Dollar wohl gemerkt in etwa dem Betrag, den Deutschland laut Versailler Vertrag nach dem Ersten Weltkrieg an Reparationen zahlen musste. Und die Ukraine könnte sie gut gebrauchen.

Doch wenn die russischen Reserven von der EU an das ukrainische Militär übergeben und vom Letzteren aufgebraucht würden, müsste man für den Wiederaufbau des Landes nach dem Krieg andere Quellen suchen. Es ist daher zu bezweifeln, dass die Beschlagnahmung russischer Reserven, die von der Ukraine stets stark unterstützt wird, tatsächlich den langfristigen Interessen des Landes entspricht.