Kapitalerträge für Gesundheit und Pflege?
Die SPD will Kapitalerträge zur Finanzierung der Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung heranziehen. Wie diese Vermögensabgabe aussehen soll, bleibt unklar. An der Tatsache, dass unser Gesundheitswesen das teuerste in Europa ist, änderts sich nichts.
Die SPD bemüht sich, wohl auch vor dem Hintergrund der anstehenden Landtagswahlen, um die Wiederbelebung ihres Rufs als Partei der sozialen Gerechtigkeit und des Betriebsrats der Nation. Den hat sie selbst mit der Agenda 2010 ruiniert, wie ihre Vorsitzende Bärbel Bas in der Talkshow 3nach9 Ende Januar eingestand. Zehn Tage später überraschte der SPD-Parteivorstand die Öffentlichkeit mit der Forderung, die Finanzierung der Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung (GKV, GPflV) auf eine breitere Basis zu stellen, indem sie auch Kapital- und Mieterträge einbezieht.
Der Tagesspiegel zitierte am 11. Februar aus einem internen Papier: „Wir streben eine gerechte und zweckgebundene Lösung an, die alle Einkommensarten umfasst.“ Es sei ungerecht, die GKV und GPflV nur aus den Arbeitseinkommen zu finanzieren. „Deshalb wollen wir die Finanzierung solidarischer gestalten mit dem Ziel, die Beiträge zu senken.“ Wie das konkret aussehen soll, bleibt unklar.
Verbeitragung oder Abgabe auf Vermögenserträge?
Nach den in den Medien zitierten Äußerungen von SPD-Politikern werden zwei Modelle diskutiert: die Verbeitragung von Kapitalerträgen und eine allgemeine Vermögensabgabe. Beide Vorschläge haben keine Chancen auf eine politische Realisierung und sind auch nicht wirklich dafür geeignet, die GKV-Finanzierung zu stabilisieren.
Einnahmen aus Kapitalvermögen und Vermietungen in die Beitragskalkulation einzubeziehen, macht die Krankenkassen zu einem zweiten Finanzamt und erhöht damit ihren Verwaltungsaufwand. Signifikante Einnahmezuwächse wären nur bei einer Anhebung der Beitragsmessungsgrenze (BBG) zu erwarten, die wiederum ohne eine deutlich höhere Versicherungspflichtgrenze (VPG) ein Rohrkrepierer wäre, weil sonst viele freiwillig in der GKV versicherte Personen in die Private Krankenversicherung (PKV) abwandern würden.[1] Eine Verbeitragung von Kapitaleinkommen kann eigentlich nur in einer einheitlichen Pflichtversicherung für alle Einwohner funktionieren. Dafür ist eine politische Mehrheit nicht in Sicht.
Der gesundheitspolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion Christos Pantzakis plädierte am 11. Februar im Tagesspiegel für ein anderes Konzept, das aber erst recht unrealistisch ist. Es sieht eine „Gesundheitsabgabe“ auf alle Kapital- und Mieterträge vor, deren Höhe noch festzulegen sei. Sie soll Sparguthaben und die private Altersvorsorge nicht antasten. Bespielhaft schlägt er 1,5 Prozentpunkte vor, wodurch die GKV und der GPflV ca. 37 Milliarden Euro zusätzlich einnehmen würden. Damit könne man zum Beispiel den Beitragssatz zur GPflV von 3,6 auf 1,6 Prozent halbieren. Die mit der Gesundheitsabgabe erzielten Einnahmen sollen zweckgebunden verwendet werden. Pantzakis nennt hier die Finanzierung von Krankenhäusern, Notaufnahmen und öffentlichen Gesundheitsdiensten.
Das mag sich vernünftig im Sinne einer sozial gerechteren Finanzierung des Gesundheitswesens anhören, schiert aber an unserer Verfassung. Das Grundgesetz sieht keine zweckgebundenen Steuern vor, deshalb würde eine solches Konzept schon im Vorfeld eines Gesetzgebungsverfahrens ausgesiebt.
Bürgerversicherung als Perspektive
Keine Frage, die Finanzierung der GKV und der GPflV ist sozial ungerecht. Die Beitragsbemessungs- und Versicherungspflichtgrenze führt zu perversen Effekten wie dem, dass freiwillig Versicherte einen mit der Höhere ihres Einkommens sinkenden Beitragssatz zahlen. Wer zum Beispiel 10.000 Euro im Monat verdient, hat einen noch nicht einmal halb so hohen Beitragssatz wie die Pflichtversicherten mit einem Einkommen bis zur Höhe der BBG.
Das duale System von GKV und PKV lässt sich ökonomisch nicht begründen, wie sogar der Wirtschafts-Sachverständigenrat in seinem Jahresgutachten 2004/2005 feststellte. Die PKV gibt für die gleichen Leistungen pro versicherte Person 30 Prozent mehr aus als die GKV. Das kommt auch die öffentlichen Haushalte teuer zu stehen. Die Hälfte der PKV-Mitglieder sind Beamtinnen und Beamte mit einem Anspruch auf staatliche Beihilfe, mit der die Behandlungskosten zur Hälfte gedeckt werden, bei Pensionären sogar zu 70 Prozent.
Diese und andere Strukturmängel lassen sich nur durch ein einheitliches Krankenversicherungssystem beseitigen. Wären alle Erwerbstätigen in der GKV versichert und würde man die BBG in der GKV auf das in der Rentenversicherung geltende Niveau anheben, würde der durchschnittliche Beitragssatz in der GKV um drei Prozentpunkte sinken. Vor diesem Hintergrund ist das krampfhafte Festhalten der Arbeitgeberverbände am dualen System von GkV und PKV nicht zu erklären.
Einer Bürgerkrankenversicherung steht verfassungsrechtlich eigentlich nichts im Weg, wie die einschlägigen Urteile des Bundesverfassungsgerichts belegen. Allerdings gibt es rechtlichen Klärungsbedarf, vor allem in der Frage der Eigentumsverhältnisse der PKV-Fonds zur Absicherung der Altersrisiken. Etwa 25 Prozent der PKV-Beiträge wandern in Rückstellungen, mit denen die mit dem Alter der Versicherten steigenden Behandlungskosten abgedeckt werden. Diese Fonds verwalten gegenwärtig ein Vermögen von etwa 360 Milliarden Euro.
Es ist rechtlich nicht geklärt, wem es in welchem Umfang gehört – den Versicherungen oder den Versicherten. Aus der ökonomischen Perspektive gibt es bei der Fusion von GKV und PKV zu einem einheitlichen System eine einfache Problemlösung: Die Altersrückstellungen der ehemaligen PKV-Mitglieder wandern komplett in den Gesundheitsfonds der GKV. Damit wäre ihr Zweck erfüllt, die mit dem Alter steigenden Behandlungskosten finanziell abzudecken. Aber auch die Versicherungen haben Eigentumsansprüche, deren Höhe jedoch nicht geklärt ist. Das würde bei der Einführung einer Bürgerversicherung zu einem langwierigen Rechtsstreit bis zum Bundesverfassungsgericht führen.
Auch aus diesem Grund empfiehlt sich ein schrittweiser Übergang zu einem einheitlichen Krankenversicherungssystem. Der könnte etwa mit der Einbindung von Beamtinnen und Beamten in den Kreis der Versicherungsberechtigten in der GKV beginnen.
Vorrang für die Reform der Versorgungsstrukturen
Der Vorstand des GKV-Spitzenverbandes Oliver Blatt sieht in dem Vorstoß der SPD zur Erweiterung der GKV-Finanzierung ein falsches Signal. Es komme eher darauf an, die aus dem Ruder laufenden Ausgaben der GKV durch Strukturreformen in den Griff zu bekommen als ihre Einnahmen zu erhöhen.
Diese Prioritätensetzung ist plausibel. Das deutsche Gesundheitswesen hat im europäischen Vergleich die mit Abstand höchsten Pro-Kopf-Ausgaben, was an den viel zu kostspieligen Abläufen in der medizinischen Versorgung liegt. Hier müssen Reformen ansetzen.
Die Gesundheitspolitik ist ein interessenvermintes Gelände, in dem sich gegen Reformen schnell Abwehrkoalitionen mit nur einem gemeinsamen Ziel bilden: ihre Verhinderung. Daher empfiehlt es sich, Strukturreformen auf ein oder zwei Schwerpunkte zu konzentrieren. Das wären aktuell vor allem die Sanierung der Krankenhäuser und die Reform der der Notfallversorgung als den dringlichsten Problemen. In diesem Zusammenhang kann man auch die Integration von ambulanter und stationärer Versorgung vorantreiben und damit einen grundlegenden Strukturfehler unseres Gesundheitswesens anpacken: die Trennung der institutionellen Verantwortung für die ambulante und stationäre Versorgung.
Das heißt nicht, dass man das Ziel aufgeben sollte, ein einheitliches Krankenversicherungssystem zu schaffen. Aber das lässt sich nur nach und nach erreichen, wobei zunächst die Einbindung der Beamtinnen und Beamten im Mittelpunkt stehen sollte. Es wäre ein erster Schritt, sie in den Kreis der in der GKV versicherungsberechtigten Personen aufzunehmen. Das wäre vor allem für Angehörigen des mittleren und gehobenen Dienstes eine attraktive Alternative zum bürokratischen und teuren Beihilfesystem und hätte auch Chancen auf eine politische Mehrheit im Bund und in den Ländern.