Wohin treibt die EU?
Die Aufweichung des Spar-Dogmas sowie ökologische und sozialpolitische Maßnahmen haben vor allem seit Corona die marktradikale Entwicklungsweise der EU gestört. Die europäische Aufrüstung untergräbt jedoch klimapolitische Ambitionen.
Im April hat der ehemalige italienische Ministerpräsident Enrico Letta einen Bericht zur Zukunft der EU mit dem Titel Speed, Security, Solidarity, Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens vorgelegt. Dieser bestimmte die Diskussion der außerordentlichen Tagung des Europäischen Rates vom 17. Und 18. April und deren Schlussfolgerungen. Er stellt sich damit in eine Reihe berühmt gewordener Vorschläge zur Entwicklung der EU: den Visionen eines einheitlichen Binnenmarktes des Ex-Kommissionspräsidenten Jacques Delors, dem Weißbuch von Jean Claude Juncker, ebenfalls Ex-Kommissionspräsident, dem Bericht der fünf Präsidenten („Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden“) und den Berichten von Ex-Unionskommissar Mario Monti.
Der Letta-Bericht vollzieht nicht nur einen Paradigmenwechsel in den Vorschlägen, die Union ändert auch Ihre reale Politik fundamental. Allerdings zeigt der Letta-Bericht, dass die Richtung der Entwicklung keineswegs klar ist, vielmehr steht die EU am Scheideweg zwischen einem grünen Kapitalismus und einer Militärunion.
Marktradikale EU
Für die EU wurde mit dem Maastricht-Vertrag, so vermerken Kritiker, eine marktradikale Richtung vorgegeben. Für diejenigen, „die die Einheit Europas jenseits von Geld, Ökonomie und Party verwirklicht sehen“ wollten, blieb Europa fiktiv, konstatierte die Betriebswirtin Waltraud Schab 2016 in der taz. Die Verträge verpflichten die Mitgliedstaaten auf den „Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb, wodurch ein effizienter Einsatz der Ressourcen gefördert wird“ (Art. 119, 120 und 127 AEUV), so heißt es im Lissabon Vertrag beziehungsweise im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Zwar findet sich im Vertrag über die Europäische Union EU-Vertrag (EUV) auch die „soziale Marktwirtschaft“ mit Vollbeschäftigung (Art. 3 III EUV), aber die „offene Marktwirtschaft“ wird in den Verträgen durchdekliniert – etwa durch die Grundfreiheiten in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs, den Vorrang der Preisstabilität, das Beihilfeverbot, Privatisierungsgebote, Verschuldensobergrenze für die Mitgliedstaaten und das Kreditverbot für den EU-Haushalt.
Mit dem Vorrang der Preisstabilität in der Geldpolitik wurde das magische Viereck (niedrige Inflation, hohe Beschäftigung, ausgeglichener Handel und angemessenes Wachstum) zugunsten einer einseitigen Festlegung auf eine niedrige Inflation aufgegeben. Die Ökonomie geht zumeist davon aus, dass Inflationsrate und Arbeitslosenzahl in einem umgekehrt proportionalen Verhältnis stehen. Die Verträge verpflichten auf Konkurrenz im Bereich der Infrastrukturnetze (Art. 170 AEUV), was zumindest den Anlass für die Privatisierung von Post, Bahn und Telefongesellschaften und zur Deregulierung der Strommärkte gegeben hat.
Wettbewerb und die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen (Art. 113, 116, 117, 173, 326 AEUV) sind wichtige Leitprinzipien der EU-Verträge. Die sozialpolitischen Kompetenzen der EU sind dagegen gering und beschränken sich eher auf die Festlegung annähernd gleicher Verwertungsbedingungen der Arbeitskraft im EU-Konkurrenzkampf. So kann die EU Mindeststandards im Binnenmarkt festlegen, was zum Beispiel mit der Mindestlohnrichtlinie geschah (Art. 153 II b AEUV).
Dagegen bleiben die Systeme der sozialen Sicherheit in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Das musste dazu führen, dass sie als Kostenfaktor und damit als Wettbewerbsproblem wahrgenommen werden und entsprechender Druck auf die Sozial-Standards erzeugt wurde. Gleiches gilt auch für Mindeststeuern, die von der EU einstimmig beschlossen werden müssen. Entsprechend gibt es nur wenige Vorschriften und die meisten sind jüngeren Datums.
Um den race-to-the-bottom bei den Körperschaftsteuersätzen zu begrenzen, hat die EU eine Mindeststeuer von 15 Prozent für Konzerne oder Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mindestens 750 Millionen Euro beschlossen. Der Prozentsatz erscheint lächerlich niedrig. Die uneingeschränkte Standortkonkurrenz innerhalb der EU führte zu einem Steuersenkungs-Wettbewerb der Staaten.
Die EU-Verträge kennen schließlich ein Beihilfe- oder Subventionsverbot (Art. 107 AEUV). Unternehmenssubventionen bedürfen der Genehmigung durch die Kommission, denn die Verträge verbieten eine Kreditaufnahme seitens der Union (Art. 311 AEUV). Die Auslegung der Grundfreiheiten durch den Europäischen Gerichtshof erschweren staatliche Eingriffe und Regulierungen. Nationalstaatliche Regulierungen stehen grundsätzlich unter dem Verdacht, die Konkurrenz aus den anderen Mitgliedstaaten diskriminieren zu wollen. Mit einigen – von den Gewerkschaften zurecht als skandalös empfundenen – Urteilen, den Fällen Viking und Laval, schränkte das Gericht 2007 das Streikrecht zu Gunsten der Europäischen Wirtschaftsfreiheiten stark ein, wie der Politikwissenschaftler Fritz Scharpf kritisiert. Mit dem Rüffert-Urteil erklärte der Europäische Gerichtshof Tariftreueklauseln für europarechtswidrig.
Spurwechsel Green Deal
Die Finanz-, Wirtschafts- und Eurokrise ab 2008 hat dieser Ausrichtung den ersten Schlag versetzt. Seitdem hangeln sich die EU und die Mitgliedstaaten von einer Krise zur nächsten. Es folgte die Migrationskrise, der Brexit, die Corona-Krise und schließlich die Energiekrise als Folge der Sanktionen, mit der die EU und ihre Mitgliedsstaaten auf den russischen Angriff auf die Ukraine reagierten. Über diesen temporären Krisen liegt die ökologische Krise oder die Klimakrise.
Der Brexit führte der EU vor Augen, dass sie an einem Legitimitätsdefizit leidet, das nicht unwesentlich durch die soziale Schieflage der marktradikalen Orientierung hervorgerufen wird. Gleichzeitig entwickelte sich eine neue Konkurrenzsituation für die EU: erstens durch den wirtschaftlichen Aufstieg Chinas und die selektive Abschottung der USA, die mit Trump begann und unter Biden nur andere Formen annahm. Es entstand ein neues Konkurrenzverhältnis zu den USA, welches durch das massive Subventionsprogramm für die US-Wirtschaft, dem Inflation Reduction Act, neue Dimensionen erhalten hat.
Die EU-Kommission reagierte mit einem wirtschaftspolitischen Spurwechsel. Die marktradikale Orientierung trat in den Hintergrund und geriet nicht nur in Widerspruch zur bisherigen Politik, sondern auch zu den vertraglichen Bestimmungen. Herausragendes Beispiel ist der Corona-Wiederaufbaufonds, der über eine EU-Kreditaufnahme finanziert wird. Die Beschränkung des EU-Haushalts auf Eigenmittel (Art. 311 AEUV) wurde bisher so verstanden, dass eine eigenständige Kreditaufnahme der EU untersagt ist. Die Kreditobergrenzen für die Mitgliedstaaten (Maastricht-Kriterien) wurden mit Corona kurzzeitig beiseitegeschoben und werden nach den jüngsten Beschlüssen wohl so gelesen, dass Zukunftsinvestitionen ein Überschreiten der Kreditgrenzen rechtfertigen.
Wie die Juristin Regina Viotto konstatiert, haben vor allem die Liberal-Konservativen in Deutschland und das Bundesverfassungsgericht die Zeichen der Zeit verschlafen und halten bocksbeinig an der „Schuldenbremse“ fest. Selbst der Bundes(arbeitgeber-)verband der Deutschen Industrie fordert eine Umorientierung und eine Investitionsoffensive in die marode deutsche Infrastruktur und die ökologische Transformation; die „Wirtschaftsweisen“ fordern eine Reform der Schuldenbremse.
Der Spurwechsel erfolgt sowohl durch einen Politikwechsel im Sozialen als auch im Ökologischen. Für den sozialen Politikwechsel steht als Programm die Europäische Säule sozialer Rechte, die in kleineren Schritten zu sozialen Verbesserungen geführt hat, wie die Entsenderichtlinie oder Mindestlohnrichtlinie demonstrieren. Wie Viotto konstatiert, änderte der Europäische Gerichtshof gleichzeitig seine marktradikale Rechtsprechung im Bereich der Unternehmensmitbestimmung und setzte beispielsweise der Flucht aus der Mitbestimmung durch einen Wechsel der Gesellschaftsform eines Unternehmens Grenzen.
Für die ökologische Transformation steht als Programm der „Green Deal“ (2019) und die Zielbestimmungen in „Fit for 55“ (2021). Hier gibt es eine Vielzahl von Maßnahmen der EU, um die Programme umzusetzen. Dazu gehört, den Emissionshandel auszuweiten und zu optimieren, einschließlich eines Grenzausgleichssystems; die Subventionierung von ökologischen Umbaumaßnahmen großzügig zuzulassen; den Corona-Wiederaufbaufonds mit ökologischen Investitionen zu verbinden; die Errichtung eines Klima-Sozialfonds; die Änderung des Naturschutzrechts mit verpflichtenden Renaturierungsmaßnahmen; Rechtsakte zum Ausbau erneuerbarer Energien und zur Steigerung der Energieeffizienz; oder die Verordnung zum Aufbau der Infrastruktur für alternative Kraftstoffe.
Die EU bereitet andere Rechtsakte vor, wie die Änderung der Verordnung über Landnutzung, Forstwirtschaft und Landwirtschaft. Wie an anderer Stelle herausgestellt, hat die EU mittels verschiedener Rechtsakte das grundsätzliche Subventionsverbot umgekehrt, so dass Subventionen in der Regel eher erlaubt als verboten sind. Der Spurwechsel in der europäischen Wirtschaftspolitik lässt sich als Weg zu einem neuen Akkumulationsregime lesen.
Grüne Technologien und Digitalisierung bedeuten eine Änderung der Produktionsweise; die Änderungen des Rechts schaffen die Rahmenbedingungen oder bedeuten eine Änderung des Akkumulationsregimes. Der Spurwechsel zu einem Grünen Kapitalismus öffnet immerhin Möglichkeiten für eine emanzipatorische Politik. Die Wirtschaft wird zwangsläufig für demokratische Entscheidungen geöffnet. Zu Ende gedacht braucht eine ökologische Wende auch Mechanismen, um ein qualitatives Wachstum zu bestimmen, also die Frage „Was, wo, wie und womit produziert wird?“ nicht den stummen Zwängen des Marktes zu überlassen.
Letta ist sich des Legitimitätsdefizits bewusst, spricht von einer grünen „Umgestaltung des europäischen Produktionssystems“ durch eine Intensivierung der europäischen Industriepolitik und ruft dazu auf, den Green Deal fortzusetzen und den Ausbau sozialer Rechte nicht zu vernachlässigen. Sozialer Dialog und Tarifverhandlungen blieben einzigartige Instrumente für Regierungen und Sozialpartner, um zielgerichtete und faire Lösungen zu finden. Es sei wichtig, die Rolle der Sozialpartner bei der Bewältigung der heutigen Herausforderungen wie Klimawandel und Digitalisierung im Zusammenhang mit der Neubelebung des EU-Binnenmarktes anzuerkennen.
Darüber hinaus sei die Förderung fairer Arbeitsbedingungen inmitten des Wandels von Produktionsmodellen von entscheidender Bedeutung, um sicherzustellen, dass die Übergänge auf breiter Ebene geteilt und akzeptiert werden. Für den Umbau des europäischen Produktionssystems brauche es, so Letta, die finanzielle Integration innerhalb des Binnenmarktes. Dazu soll unter anderem eine Europäische Grüne Bürgschaft und ein EU-weites Garantiesystem eingeführt werden, was bekanntlich beim deutschen Finanzminister auf Widerstand stößt. Das ist die eine Richtung des Spurwechsels.
Spurwechsel Zeitenwende
Die andere Spur stellt Letta in seinem Papier mehr oder weniger gleichrangig neben die ökologischen Vorhaben – sie lässt wenig Möglichkeiten für emanzipatorische Interventionen. Es gehe darum, Europas Fähigkeit auszubauen, eine robuste und dauerhafte militärisch-industrielle Basis zu entwickeln.
Dafür schlägt Letta vor, neue Finanzierungsmittel zu schaffen und alte, wie die Europäische Investitionsbank, zu nutzen und zu erweitern. Es gelte, die Investitionslücke im Verteidigungsbereich zu schließen, um so zur Stärkung der gemeinsamen militärischen Fähigkeiten beizutragen. Außerdem müsse privates Rüstungskapital einen besseren Zugang zu Finanzierungsmitteln erhalten.
Seit dem Angriff Russlands auf die Ukraine sind die militärischen Anstrengungen der NATO und der EU wieder zu einem zentralen politischen Thema geworden. Das Zwei-Prozent-Ziel der NATO soll endlich eingehalten werden, der Kanzler verkündete die „Zeitenwende“ und die Bundesrepublik soll, so der Verteidigungsminister, „kriegstüchtig“ werden.
Die EU diskutiert mehr oder weniger seit ihrer Gründung die Frage einer gemeinsamen Verteidigungspolitik, kommt aber nur langsam voran. Eine intensive öffentliche Diskussion gab es um die Bestimmungen des Lissabon-Vertrages. Mit Art. 42 Abs. 3 des EU-Vertrags wurden die Mitgliedstaaten verpflichtet, „ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern.“ Und die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik soll „eine auf zivile und militärische Mittel gestützte Operationsfähigkeit“ (Art. 42 Abs. 1 S. 2 EUV) sichern, auf die „bei Missionen außerhalb der Union zur Friedenssicherung, Konfliktverhütung und Stärkung der internationalen Sicherheit in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen“ zurückgegriffen werden kann.
Der Völkerrechtsprofessor Gregor Schirmer kritisierte bereits 2009, dass die Union „als Militärmacht konstituiert (wird), die überall in der Welt auch ohne Auftrag des Sicherheitsrats unter Führung der NATO oder ohne sie mit Streitkräften eingreift und dazu die notwendigen militärischen Fähigkeiten auf- und ausbaut.“
Gegenwärtig steht für die EU die Rüstungsfinanzierung im Mittelpunkt der Anstrengungen. Lettas Finanzierungsvorschläge folgen einer Reihe von Maßnahmen, die zumindest neben den Verträgen herlaufen. Nach Art. 42 II EUV sollen „Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen“ nicht aus dem EU-Haushalt bestritten werden. Aber im April 2021 wurde der EU-Verteidigungsfonds geschaffen. Für diesen wurden acht Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt zur Verfügung gestellt, die im Februar 2024 um 1,5 Milliarden aufgestockt wurden. Es handele sich nicht um Rüstungsausgaben, wurde argumentiert, sondern um Ausgaben für Forschung und experimentelle Entwicklung, also um Industriepolitik.
Im Mai 2021 wurde die „Europäische Friedensfazilität“ geschaffen, die der Finanzierung von EU-Militäreinsätzen und der Aufrüstung befreundeter Akteure dienen soll. Zunächst wurden 5,7 Milliarden Euro von den Mitgliedstaaten eingezahlt. Das heißt, der Topf lief neben dem EU-Haushalt und sollte deshalb nicht gegen Art. 42 EUV verstoßen. Zwischen 2022 und 2024 hat die EU 11,1 Milliarden Euro über die “Friedensfazilität“ bereitgestellt, um die Ukraine zu unterstützen, so der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union (Stand 19. April 2024).
Im Juli 2023 haben Europäisches Parlament und Rat die Munitionsverordnung verabschiedet, nach der EU-Haushaltsmittel verwendet werden können, um eine Optimierung, Modernisierung, Verbesserung oder Schaffung neuer Kapazitäten für die Munitionsproduktion zu erreichen. Im Oktober 2023 wurde das „Instrument zur Stärkung der Europäischen Verteidigungsindustrie durch Gemeinsame Beschaffung“ eingeführt, womit die länderübergreifende Rüstungsbeschaffung mit insgesamt 300 Millionen Euro aus dem EU-Haushalt bezuschusst werden können. Im März 2024 hat die EU ein Papier zur European Defence Industrial Strategy und zum European Defence Development Industrial Programme vorgelegt. Es geht darum, die gemeinsame Beschaffung von Rüstungsgütern auszubauen und die Wettbewerbsfähigkeit der Rüstungsindustrie weiter zu verbessern. Dafür sollen im Zeitraum 2025 bis 2027 insgesamt 1,5 Milliarden Euro aus dem EU-Haushalt mobilisiert werden.
Rüstungswettlauf und ökologische Transformation schließen sich aus
Man muss wohl weder Rüstungsexperte, Ökologe oder Ökonom sein, um zu bemerken, dass sich eine ökologische Transformation der Wirtschaft und eine Förderung der Rüstungsindustrie widersprechen. Selbst wenn Kriegsgerät nicht eingesetzt wird, verschlingt schon die Produktion von Rüstungsgütern große Mengen von natürlichen Ressourcen. Noch bestehen große Probleme die Stahlproduktion klimaneutral zu gestalten – es ist eine ungeheure Menge an regenerativer Energie nötig, um Stahl ohne fossile Brennstoffe zu schmelzen – andere Ressourcen sind da noch gar nicht eingerechnet.
Anders gesagt: Eine ökologische Transformation der Wirtschaft und ein neuer Rüstungswettlauf, die Hochrüstung der EU, schließen sich aus. Die Kräfteverhältnisse werden bestimmen, welcher Weg favorisiert wird. Ob die ökologische Transformation fortgesetzt geschweige denn zur sozial-ökologischen Transformation erweitert wird, steht in den Sternen.