Quelle: AMECO
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Maastricht-Kriterien
Fundierte Schuldenregeln statt Maastricht-Willkür
Von Wolfgang Blaas
| 23. September 2025IMAGO / Xinhua
Die Defizit- und Verschuldungsregeln für die Öffentliche Hand (Maastricht-Kriterien) sind wirtschaftswissenschaftlich nicht begründet. Verschuldungsregeln müssen im gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang formuliert und national sowie zeitlich flexibel gestaltet werden.
In Zeiten multipler Krisen scheint es besonders schwierig, eine tragfähige, allgemein akzeptierte wirtschaftspolitische Leitlinie zu finden. Einerseits soll der Staat alles tun, um Produktion, Beschäftigung und Wertschöpfung (wieder) zu beflügeln, andererseits soll er gleichzeitig sparen, das öffentliche Budget konsolidieren und möglichst auch noch Überschüsse erwirtschaften: ein ökonomischer Widerspruch par excellence.
Doch gibt es eine solide ökonomische Grundlage, auf deren Basis eine sachliche wirtschafts- und gesellschaftspolitische Auseinandersetzung über Staatsdefizite und Staatsverschuldung möglich ist?[1]
Die Maastricht-Kriterien: Kunst aus dem Louvre
Im europäischen Kontext scheint es keinen Bedarf für ein derartiges Vorhaben zu geben. Denn es gibt feste Regeln für die Verschuldung öffentlicher Haushalte (im Text auch einfach als „der Staat“ bezeichnet): 3-Prozent für die maximale Neuverschuldung und 60-Prozent für den maximalen Schuldenstand der öffentlichen Hand, wobei sich die Prozente auf das jeweilige nominelle Bruttoinlandsprodukt (BIP) beziehen.
Oft begegnet man – durchaus belesenen und gut informierten - Personen, die ernsthaft glauben, diese heute in der EU gültigen Verschuldungskriterien wären das Ergebnis sorgfältiger wissenschaftlicher Arbeit international renommierter Ökonomen. Nichts ist weiter von der Wahrheit entfernt.
Christian Schubert, Paris-Korrespondent der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) berichtete am 25. September 2013 von einem gewissen Guy Abeille, der ihm in einem Pariser Café die Entstehungsgeschichte des 3-Prozent-Kriteriums erzählte, die dann auch von prominenten Entscheidungsträgern wie Hans Tietmeyer (1993 – 1999 Präsident der Deutschen Bundesbank) und Jean-Claude Trichet (2003 – 2011 Präsident der Europäischen Zentralbank) im Wesentlichen bestätigt wurde.
Abeille arbeitete 1981 als kleiner Beamter im französischen Finanzministerium, das im Louvre damals ein Hinterzimmer angemietet hatte. Dort überlegte er gemeinsam mit Dominique des Villepin (ein Cousin des späteren Premierministers), wie man dem Auftrag seines Chefs, für die französische Haushaltsdisziplin rasch eine „Art Regel, etwas Einfaches, das nach volkswirtschaftlicher Kompetenz klinge“ nachkommen könne.
Dass das Bruttoinlandsprodukt als Referenzgröße herangezogen werden sollte, war bald klar, und auch die Defizit-Zahl war gleich gefunden. Das französische Defizit lag zu dieser Zeit bei 2,6 Prozent des BIP.
Eine Neuverschuldung im Ausmaß von höchstens 3 Prozent des BIP erschien den beiden Erfindern (für die damalige französische Haushaltssituation!) daher für opportun, weil 1 Prozent zu hart gewesen wäre und 2 Prozent die Regierung zu stark unter Druck gesetzt hätte: „Also kamen wir auf 3 Prozent.“
Es gab also keine analytische Fundierung der 3-Prozent-Regel, sie wurde aber dann in folgender Form durch Trichet nachgereicht: Nimmt man an, dass langfristig das nominelle Wachstum 5 Prozent und die Inflationsrate 2 Prozent beträgt, das reale Wachstum also 3 Prozent beträgt, dann dürfen die Schulden höchstens um 3 Prozent steigen, wenn der Schuldenstand (der damals bei durchschnittlich bei 60 Prozent lag) nicht steigen soll. Diese „Erklärung“ der 3-Prozent-Regel ist offensichtlich falsch und zeigt nur die volkswirtschaftliche „Kompetenz“ Trichets und all jener, die sie akzeptiert haben. Denn es kommt natürlich auf das nominelle BIP als Referenzgröße (auch) des öffentlichen Schuldenstands an und damit auf das nominelle Wachstum.
Hätte man einfach gesagt: unter der Annahme eines langfristigen nominellen Wachstums des BIP von 3 Prozent darf die öffentliche Neuverschuldung nicht mehr als 3 Prozent ausmachen, so wäre damit als klares Ziel die Stabilität der öffentlichen Schuldenquote formuliert worden. Allerdings handelt es sich bei diesem Ziel um ein rein budgetäres, nicht aber um ein volkswirtschaftliches Ziel wie etwa Wachstum oder Vollbeschäftigung. Für die Erreichung dieser viel wichtigeren volkswirtschaftlichen Ziele ist aber das „3% - 60%-Regularium“ nicht geeignet.
Obwohl also volkswirtschaftliche Grundlagen fehlten, schaffte es die „3-Prozent-Regel“ bald auf die europäische Ebene. Nachdem wenige Wochen vor der Maastricht-Konferenz im Dezember 1991 die Verhandlungen stockten, brachte der damalige Leiter des französischen Schatzamtes, Trichet, die 3-Prozent-Regel ins Gespräch. Die Deutschen ließen sich von dieser Regel überzeugen und damit war die Sache beschlossen.
Das Fehlen einer volkswirtschaftlichen Grundlage der Verschuldungskriterien führte aber auch bald zu vielfältiger Kritik: die Regeln (1) seien zu starr, um den Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten gerecht werden zu können, und sie würden ärmere und strukturschwache Länder benachteiligen; (2) vernachlässigen volkswirtschaftliche Ziele wie Wachstum und Beschäftigung; (3) seien zu wenig flexibel in Bezug auf unvorhergesehene Schocks oder Krisen.
Die Logik der Finanzierungssalden
Will man volkswirtschaftlich sinnvolle und ökonomisch begründbare Verschuldungsregeln für die öffentliche Hand entwickeln, muss man bei den volkswirtschaftlichen Finanzierungssalden (auch Sektorale Salden genannt oder Sektorale Finanzierungssalden) ansetzen. Um etwaige Missverständnisse von vornherein auszuschließen sei an dieser Stelle betont, dass es sich dabei nicht um eine Theorie handelt, die empirisch bestätigt oder falsifiziert werden könnte, sondern „nur“ um buchhalterische (rechnerische) Logik.[2]
Diese beruht im Grunde darauf, dass jede Ausgabe eines Wirtschaftssubjektes zugleich eine Einnahme eines anderen Wirtschaftssubjektes ist, und jedem Finanzvermögen eine Finanzverbindlichkeit gegenübersteht. Daher muss die Summe aus allen Einnahmen (positiv verrechnet) und allen Ausgaben (negativ verrechnet) der Wirtschaftssubjekte einer Volkswirtschaft logischerweise immer Null sein.
Die Finanzierungssalden (FS) der Wirtschaftseinheiten werden meist zu vier Sektoren aggregiert, und zwar zum Sektor (1) der privaten Haushalte, (2) der Unternehmen, (3) der Öffentlichen Hand und (4) des Auslandes. Diese Salden werden im Rahmen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ermittelt und in den meisten Ländern von der jeweiligen Zentralbank publiziert. Dabei ist es üblich, diese vier Salden in Prozent des BIP darzustellen.
Als Beispiel kann man etwa die Finanzierungssalden Deutschlands im Zeitraum 1950 bis 2020 betrachten[3]. Zwei volkswirtschaftliche Phänomene, die für Industrieländer durchaus typisch sind, sind zu erkennen:
Zunächst ist es in den meisten Ländern und auch meist über lange Zeiträume oder ganz generell so, dass die Finanzierungssalden der privaten Haushalte im positiven Bereich liegen, wie etwa in Deutschland über die gesamten 70 Jahre von 1950 bis 2020. Die privaten Haushalte haben also in diesem Zeitraum (in Summe) Jahr für Jahr weniger ausgegeben als eingenommen, also gespart. Während das Sparen einzelwirtschaftlich rational ist, stellt es gesamtwirtschaftlich ein zentrales Problem für unser Wirtschaftssystem dar: es bedeutet eine Nachfragelücke im Ausmaß des Sparvolumens.
Das zweite Phänomen ist die Veränderung der Saldenposition der Unternehmen. Während die Unternehmen sich zu Beginn der betrachteten Periode in Summe verschuldet haben (und damit das Sparen der privaten Haushalte kompensiert haben), sind sie heute zu einem sparenden Sektor geworden. In Deutschland vollzog sich dieser (gesamtwirtschaftlich problematische) Wandel etwa um die Jahrhundertwende zum 21. Jahrhundert, in anderen Industrieländern schon früher (Beispiel Japan), oder auch später (Beispiel Österreich).
Das grundsätzliche Muster der „Saldendrehung“ ist aber in den meisten Industrieländern zu beobachten (wie etwa in den USA, in Japan, in Spanien oder in den Niederlanden.[4] Damit vergrößern die Unternehmen heute die gesamtwirtschaftliche Nachfragelücke um das Ausmaß ihres Sparvolumens.[5]
Wer füllt die Nachfragelücke?
Die Nachfragelücke, die durch das Sparen einzelner Sektoren der Volkswirtschaft entsteht, muss durch „Entsparen“ (Verschulden) anderer Sektoren ausgeglichen werden, wenn das reale BIP stabil bleiben soll. Wird der Nachfrageausfall nicht durch Verschuldung kompensiert (oder über-kompensiert), werden die unternehmerischen Absatzerwartungen enttäuscht – mit der Folge von Produktionseinschränkungen und Personalabbau. Der damit verbundene Rückgang der Nachfrage nach Investitions- und Konsumgütern reduziert das BIP und führt in die Rezession.
Gegeben die weitverbreitete Situation des Sparens der privaten Haushalte und der Unternehmen, bleiben zwei Sektoren, die durch ihre Verschuldung Wachstum oder Stabilität des BIP bewerkstelligen können: eben der Staat oder das Ausland. Während das für den Staat eine (höhere) Staatsverschuldung bedeutet, repräsentiert ein Leistungsbilanzüberschuss die Verschuldung des Auslandes. In vielen Ländern sind diese beiden Verschuldungskomponenten in unterschiedlichem Maße kombiniert[6], es gibt aber auch Länder, in denen eine Komponente dominiert.
In der „amerikanischen“ Variante dominiert die Staatsverschuldung, in der „deutschen“ (merkantilistischen) Variante[7] dominiert die Auslandsverschuldung.
Beide Varianten können an Grenzen stoßen. Die Staatsverschuldung kann durch politische Regeln (Beispiel Schuldenbremse) begrenzt werden, die merkantilistische Variante kann durch den Widerstand der Länder, die über längere Zeit ein Leistungsbilanzdefizit hinnehmen (müssen) an ein Ende kommen[8].
Daher wäre es natürlich aus volkswirtschaftlicher Sicht optimal, wenn – so wie in Deutschland in den 50er- und 60er-Jahren des vorigen Jahrhunderts – ein interner Ausgleich im privaten Sektor zwischen Haushalten und Unternehmen stattfinden würde. Dann wäre weder eine (zunehmende) Staatverschuldung noch eine „beggar-thy-neighbour-Politik“ des Merkantilismus notwendig.
Zwischenergebnis: Finanzierungssalden und Wachstum
Ist es das primäre Ziel der Wirtschaftspolitik, zumindest ein gewisses Wachstum zu erreichen und damit einen Anstieg der Arbeitslosigkeit zu vermeiden, muss die durch die beiden sparenden Sektoren verursachte Nachfragelücke geschlossen werden.
Dass die merkantilistische Variante (längerfristig) dafür nicht in Frage kommt, wird mehr als deutlich durch die globalwirtschaftlichen Turbulenzen und Unsicherheiten gezeigt, die durch den Versuch der Trump-Administration hervorgerufen werden, das US-Leistungsbilanzdefizit abzubauen.
Damit bleibt nur noch der Staat als „Schuldner der letzten Instanz“, und er bleibt es so lange, als Unternehmen sich nicht hinreichend verschulden, um das Sparen der privaten Haushalte zu kompensieren.
Vor dem Hintergrund einer gesamtwirtschaftlichen Logik erscheinen die Maastricht-Kriterien daher vollkommen unsinnig. Sie sind nicht geeignet, die öffentliche Verschuldung so zu steuern, dass dadurch den EU-Mitgliedsländern eine positive Wirtschaftsentwicklung ermöglicht wird. Im Gegenteil: Angesichts des gesamtwirtschaftlichen Sparvolumens, durch das jährlich und kumulativ eine Nachfragelücke aufgebaut wird, bedeutet eine starre Verschuldungsregel den Zwang zu einer restriktiven Wirtschaftspolitik mit der Folge von Rezession oder geringerem Wachstum.
Daher ist es nur folgerichtig, dass seit 2000 das Wachstum der EU bzw. der Eurozone deutlich hinter dem der USA zurückgeblieben ist, die durch massive öffentliche Verschuldung dem privaten Sparen entgegengewirkt haben: Seit der Finanzkrise 2009 sind die USA durchschnittlich um einen Prozentpunkt stärker gewachsen als die EWU.[9]
Quelle: Weltbank
Finanzierungssalden und „de-growth“
Im Kontext der Forschung zur Transformation des heutigen Wirtschaftssystems in ein nachhaltiges Wirtschaftssystem[10] steht nicht „growth“ im Vordergrund, sondern „de-growth“, also nicht Wachstum, sondern das Schrumpfen einer Volkswirtschaft.
So wie die Logik der Finanzierungssalden für das Wachstumsziel eingesetzt werden kann, so kann sie auch im Rahmen einer Schrumpfungs-Strategie eingesetzt werden. Wie bereits festgestellt, führt eine im Verhältnis zum Sparvolumen unzureichende Verschuldung in die Rezession, also zu einem Rückgang des BIP.
Dass dieser Zusammenhang nicht nur eine analytische Tatsache ist, sondern auch empirisch zu beobachten ist, zeigen die Wirtschaftsentwicklungen jener Länder, in denen sich durch innen- und/oder außenpolitischem Druck die Öffentliche Hand nicht hinreichend verschuldet hat (verschulden konnte). Ein besonders dramatisches Beispiel dafür ist Griechenland.
Vor dem Hintergrund der vorliegenden Überlegungen ist die Periode von 2006 bis 2016 von besonderem Interesse. Als die globale Finanzkrise 2007-2009 die griechische Wirtschaft traf, hatte sie einige Jahre einer ungewöhnlichen Konstellation der Finanzierungssalden hinter sich.[11]
Waren seit Mitte der 1990er Jahre die Unternehmen und auch das Ausland (Leistungsbilanzdefizit) sparende Sektoren gewesen, ermöglichte die Verschuldung sowohl der öffentlichen als auch der privaten Haushalte ein beachtliches Wachstum. Die staatliche Schuldenquote war aber dadurch im Jahre 2009 auf 133 Prozent des BIP angestiegen. Damit geriet Griechenland in die Mühlen der EWU-Regularien, die den Griechen durch eine Troika aus EZB, der EU-Kommission und des IWF aufgezwungen wurde.[12]
Der in diesem Zusammenhang wichtigste Teil des auferlegten Maßnahmenpakets war die Beschränkung der Fiskalpolitik, die auf Austerität ausgerichtet werden und in naher Zukunft einen Budgetüberschuss erreichen sollte. Diese Maßnahmen wirkten sich dramatisch aus: die griechische Wirtschaft versank in einer sechs Jahre andauernden Rezession[13] – mit schwerwiegenden Folgen für den Arbeitsmarkt und die Versorgung zum Beispiel mit Gesundheitsdienstleistungen. Entscheidend aber ist, dass empirisch beobachtet werden konnte, wie eine unzureichende Verschuldung das reale BIP real schrumpfen lässt (de-growth).
Wenn es keine Möglichkeit der Wirtschaftspolitik gibt, die anderen Sektoren der Volkswirtschaft dazu zu bringen, sich zu verschulden, muss diese Aufgabe also vom Staat erfüllt werden. Umgekehrt kann ein kontrolliertes Schrumpfen der Wirtschaftsleistung durch eine gezielte „Unter-Verschuldung“ des Staates produziert werden. Im Falle Griechenlands ist das in der betrachteten Periode jedoch ungeplant und auf dem Rücken der Mehrheit der Griechen ausgetragen worden.
Ein ex-post-Instrument als Grundlage budgetpolitischer Entscheidungen?
Für eine vorausschauende Budgetpolitik sind verlässliche Prognosen der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung unerlässlich. Angenommen das Budget soll sich gemäß obiger Überlegungen an der voraussichtlichen gesamtwirtschaftlichen Nachfragelücke orientieren. Diese ist dann zu prognostizieren.
Während der durch das Sparen der privaten Haushalte verursachte Nachfrageausfall in den meisten Ländern vergleichsweise stabil und damit innerhalb gewisser Schwankungsbreiten vorhersagbar ist, gilt das nicht für den Saldo der Unternehmen und des Auslandes.
Um die vorgeschlagene Verschuldungsregel in die wirtschaftspolitische Praxis umzusetzen, ist daher ein Auf- bzw. Ausbau statistischer Erhebungen und Verfahren erforderlich, die zumindest innerhalb vertretbarer Konfidenzintervalle eine Schätzung dieser Salden erlaubt. Dieser Aufwand sollte sich aber „rechnen“. Denn er steht den rezessionsbedingten volkswirtschaftlichen Verlusten gegenüber, die durch ein adäquates fiskalpolitisches Eingreifen verhindert werden können.
Fazit: Ein neues fiskalpolitisches Regelwerk
Die hier vorgebrachten Überlegungen erheben keinesfalls den Anspruch neuer wirtschaftswissenschaftlicher Erkenntnisse. Sie stellen vielmehr eine Anwendung wohlbekannter, wenn auch wenig verstandener Zusammenhänge auf die Fiskalpolitik dar. Die logischen Schlussfolgerungen aus diesen Überlegungen sind allerdings weitreichend:
Nicht nur ist das starre und volkswirtschaftlich unsinnige „3 Prozent-60 Prozent-Regularium“ zu beenden. An seine Stelle muss ein fiskalpolitisches Regelwerk treten, das es den EU-Ländern ermöglicht, den jeweils individuell erforderlichen Defizit- und Verschuldungsweg zu gehen, der zu einer gesamtwirtschaftlich „positiven Entwicklung“[14] führt.
Das Analyseinstrument der Finanzierungssalden kann dabei nicht nur helfen, diesen Weg zu planen und zu gestalten, sondern auch ex-post die Notwendigkeit des eingeschlagenen Weges gegenüber den kontrollierenden EU-Institutionen zu rechtfertigen.
Ein „mehr“ an nationaler Freiheit in fiskalpolitischen Entscheidungen sollte dabei einerseits dem gesamtwirtschaftlichen Erfolg dienen, und andererseits jenen populistischen Stimmen entgegentreten, die die EU als „Zwangsgemeinschaft“ verunglimpfen.
Der Autor dankt Alois Guger und Kurt Bayer für wertvolle Anregungen und Kritik.
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