EU-Sanktionen gegen Baud und Doğru: Willkür im Rechtsmantel
EU-Sanktionen ohne Urteil, Kontosperren ohne Verfahren: Die Fälle Doğru, Baud und Yamb werfen unbequeme Fragen auf – über Rechtsstaatlichkeit, Meinungsfreiheit und die politische Macht des EU-Ministerrats.
Sie sitzen am Frühstückstisch, das Telefon klingelt. Ein Reporter fragt an, was Sie dazu zu sagen haben, dass Sie ab sofort Sanktionen der EU unterliegen. Sie fallen aus allen Wolken. Und tatsächlich: Sie versuchen, eine Online-Überweisung auszuführen, was nicht funktioniert. Sie möchten endlich die schon lange geplante Flugreise buchen, die Buchung kann nicht durchgeführt werden ...
Kafka lässt grüßen
Dieser Albtraum wurde im Mai 2025 erstmals auch für drei Deutsche Realität, einer von ihnen ist der in Berlin lebende Journalist Hüseyin Doğru (der in der Sanktionsliste fälschlicherweise als türkischer Staatsbürger geführt wird). Im Dezember nun traf es auch zwei Schweizer: die Aktivistin Natalie Yamb und den ehemaligen Oberst der Schweizer Armee und strategischen Analysten Jacques Baud mit Lebensmittelpunkt in Brüssel.
Die Folgen sind schwerwiegend, vor allem für die Sanktionierten, die innerhalb der EU leben: Alle Vermögenswerte, die sie in der EU besitzen, werden eingefroren. Sie haben auf diese Mittel keinen Zugriff mehr und können somit keine Miete, keine Lebensmittel und keine Dienstleistungen mehr bezahlen. Doğru berichtet, dass er zum Bestreiten seines persönlichen Lebensunterhalts über 506 Euro monatlich verfügen darf. Alle darüberhinausgehenden Ausgaben muss der Familienvater bei der Bundesbank oder der BAfA gesondert genehmigen lassen.
Die Sanktionen selbst sind eine Präventivmaßnahme, das heißt, den Betroffenen werden keine Straftaten vorgeworfen. Wer sich jedoch als EU-Bürger nicht an die Sanktionen hält, zum Beispiel, indem er oder sie den Sanktionierten Gelder oder wirtschaftliche Ressourcen zur Verfügung stellt, macht sich strafbar. Das gilt auch für den Sanktionierten selbst. So darf sich Doğru weder von einem Freund einen Kaffee im Restaurant bezahlen noch von seiner Frau Lebensmittel kaufen lassen (deren Konten ebenfalls eingefroren wurden, obwohl sie keinen Sanktionen unterliegt). Doğru ist es bisher auch nicht gelungen, eine klare Auskunft darüber zu erhalten, ob er arbeiten darf. Baud verweigerte das damit beauftragte Unternehmen die Lieferung der von einem Schweizer Konto aus bezahlten Lebensmittel in seine Brüsseler Wohnung. Denn die Sanktionsverordnungen sind für EU-Bürger und -Unternehmen direkt verbindlich, eine spezielle nationale Umsetzung ist nicht vorgesehen.
Nicht zu vergessen die Reisebeschränkungen: Sanktionierte dürfen nicht in die EU einreisen, nicht im Schengen-Bereich umher- und die EU durchreisen. Für Doğru bedeutet es, dass er Deutschland nicht verlassen darf. Baud könnte wohl in die Schweiz reisen, aber nur mit Sondergenehmigung, denn dazu müsste er ja durch EU-Gebiet fahren. Er könnte das Land dann aber aus dem gleichen Grund nicht mehr verlassen.
Aber auch Sanktionierte mit Lebensmittelpunkt außerhalb der EU sehen sich immer wieder mit ungeahnten Schwierigkeiten konfrontiert. Die in Afrika lebende Schweizerin Nathalie Yamb musste feststellen, dass sie auch über ihr Konto im Nicht-EU-Mitglied Schweiz keinen Zugriff mehr auf ihr Euro-Guthaben hat. Und selbst nicht-europäische Fluglinien verweigerten ihr den Kauf eines Tickets. Denn viele Institutionen und Unternehmen gehen lieber auf Nummer Sicher und neigen deswegen zum vorauseilenden Gehorsam.
Legalität?
Ist diese erhebliche Einschränkung der Grund- und Menschenrechte legal? Und, wenn ja, sind die Maßnahmen verhältnismäßig? Oder handelt es sich um Fälle, in denen „Legalität im Namen der Notwendigkeit suspendiert“ wird, und „der Souverän (...) aus dem Recht heraus [tritt]“ (Warwick Powell), vorgeblich, um es zu retten?
Nur vom UN-Sicherheitsrat verhängte Sanktionen nach Kapitel VII der UN-Charta gelten völkerrechtlich eindeutig als legal. Sie werden von der Weltgemeinschaft getroffen, um ohne Militäreinsatz dafür zu sorgen, dass sich Staaten an das Völkerrecht halten. Ein Beispiel sind die Sanktionen gegen den Iran im Jahr 2006, um durchzusetzen, dass sich das Land an den Vertrag zur Nicht-Weiter-Verbreitung von Atomwaffen hält.
Mit Beginn des War on Terror setzten die westlichen Staaten immer häufiger Sanktionen ein, auch wenn diese nicht vom Sicherheitsrat beschlossen wurden. Inzwischen unterhält die EU 33 verschiedene Sanktionsregimes gegen 5743 Personen und Institutionen / Firmen aus 83 Nationen; die wenigsten davon gründen auf Sicherheitsratsbeschlüssen. Unter Völkerrechtlern ist die völkerrechtliche Illegalität unilateral verhängten Sanktionen – etwa der US-Sanktionen gegen Kuba – unumstritten. Hinsichtlich der kollektiv verhängten EU-Sanktionen fällt das Urteil nicht ganz so eindeutig aus. Sie werden vielfach als legal angesehen, wenn sie auf eigener Rechtsordnung beruhen (EU-Recht), keine UN-Pflichten verletzt werden und grundlegende Menschenrechte gewahrt bleiben.
Die rechtliche Basis für die Verhängung von EU-Sanktionen gegen Einzelpersonen ist zweistufig und im EU-Primärrecht festgelegt: Grundlage ist das Recht des Rats der EU nach Art. 29 des Vertrags über die Europäische Union (EUV), Beschlüsse im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zu fassen. Mit solchen Beschlüssen kann der Rat festlegen, gegen wen und aus welchen Gründen restriktive Maßnahmen verhängt werden. In einem zweiten Schritt erlässt der Rat dann gemäß Art. 215 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) auf Basis eines GASP-Beschlusses EU-Verordnungen, die unmittelbar in allen Mitgliedstaaten gelten und wirtschaftliche Maßnahmen, zum Beispiel das Einfrieren von Vermögenswerten, verbindlich regeln. Für die Überwachung dieser Maßnahmen ist die Europäische Kommission zuständig, die in der Regel in enger Zusammenarbeit mit dem Ministerrat die Beschlüsse auch vorbereitet.
Den oben genannten Personen wirft der Rat nach Council Decision (CFSP) 2024/2643 vor, die territoriale Integrität der Ukraine zu untergraben oder russische Propaganda zu unterstützen. Als Journalist hat sich Doğru zwar kaum mit der Ukraine, sondern eher mit Palästina befasst; damit unterstütze er jedoch „Handlungen der Regierung der Russischen Föderation, die die Stabilität und Sicherheit in der Union untergraben oder bedrohen (…) einschließlich der indirekten Unterstützung und Förderung gewaltsamer Demonstrationen sowie der Beteiligung an koordinierter Informationsmanipulation.“
Und Baud sei, so der Rat, verantwortlich „für Handlungen oder politische Maßnahmen, die der Regierung der Russischen Föderation zuzurechnen sind und die die Stabilität oder die Sicherheit in einem Drittland (Ukraine) untergraben oder bedrohen, durch die Beteiligung am Einsatz von Informationsmanipulation und Einflussnahme (…).“
Suspension des Rechts im Namen der Notwendigkeit?
Akzeptiert man das Recht der EU auf Verhängung von Sanktionen, erscheinen die Maßnahmen gegen die Betroffenen auf den ersten Blick als völlig legal: Sie basieren auf einer gesetzlichen Grundlage und es handelt sich um temporäre Maßnahmen, die alle neun Monate überprüft werden müssen. Außerdem sind Rechtsmittel dagegen möglich: Mit der Begründung, man müsse verhindern, dass die Betroffenen ihre Vermögen verschieben könnten, werden sie zwar im Vorfeld nicht angehört. Sie haben aber das Recht, eine nachträgliche Anhörung zu beantragen. Zudem ist es möglich, beim Europäischen Gerichtshof gegen die Verhängung der Maßnahmen zu klagen.
Beim genaueren Hinsehen zeigt sich jedoch, wie problematisch der ganze Prozess in vieler Hinsicht ist: Die Anwendung eines Mittels der äußeren Sicherheit im Inneren ist an sich schon fragwürdig. Und hier werden über die Hintertür die Rechte der eigenen Bürger außer Kraft gesetzt – ohne angemessene Beweisführung und fairen Prozess im Vorfeld. Das wäre auf nationaler Ebene kaum durchzusetzen.
Baud und Doğru bestreiten die gegen sie gerichteten Vorwürfe. Den beiden anderen deutschen Personen, die unter die Sanktionen fallen, die Bloggerin Alina Lipp und der Autor Thomas Röper, dürfte man zwar die Parteinahme für die russische Seite nachweisen können. Doch auch das ist laut Beschluss des Bundesverfassungsgericht vom 4. November 2009 durch das Gebot der Meinungsfreiheit geschützt. Aus Absatz 49: „Sie genießen den Schutz des Grundrechts, ohne dass es darauf ankommt, ob die Äußerung begründet oder grundlos, emotional oder rational ist, als wertvoll oder wertlos, gefährlich oder harmlos eingeschätzt wird." Aus Absatz 50: "Das Grundgesetz vertraut auf die Kraft der freien Auseinandersetzung als wirksamste Waffe auch gegen die Verbreitung totalitärer und menschenverachtender Ideologien."
Dennoch können Sanktionsbetroffene nicht beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gegen die Maßnahmen klagen, weil die EU die Menschenrechtskonvention nicht unterschrieben hat. Der EGMR ist deswegen nicht für EU-Institutionen zuständig.
Was die Betroffenen nach ihrer „Verurteilung“ tun können, um die Verlängerung der gegen sie verhängten Maßnahmen zu verhindern, ist unklar. Baud und Doğru könnten ihren beruflichen Tätigkeiten jedenfalls nicht mehr in der bisherigen Form nachgehen, weil diese erst zur Verhängung der Sanktionen geführt haben: „Hüseyin Doğru verbreitet weiterhin falsche Informationen über AFA Medya A.Ş. sowie über seine eigenen Social-Media-Konten,“ heißt es in der Begründung.
Bauds Bücher können zwar noch gehandelt werden. Er darf aber nichts mehr daran verdienen. Und sein Ruf als Experte ist schwer geschädigt. Er war für mehrere NATO-Projekte in der Ukraine eingesetzt, die mit seinen Erfahrungen bei UN-Friedensprojekten zusammenhingen. Dazu gehörten Programme zur Umstrukturierung und Unterstützung der ukrainischen Streitkräfte nach 2014 sowie ein humanitäres Minenräumprojekt in der Donbass-Region. Laut Sanktionsbegründung fungiert er heute jedoch „als Sprachrohr für prorussische Propaganda und verbreitet Verschwörungstheorien“. Das kommt einem Berufsverbot gleich.
Rechtsmittel: Theorie und Praxis
Betroffene können beim Gericht der Europäischen Union (EuG) Nichtigkeitsklage erheben. Das allerdings ist teuer. Nach Auskunft von Doğrus Anwälten ist mit Kosten von ca. 120.000 Euro zu rechnen. Wie sollen Sanktionierte einen solchen Betrag aufbringen, wenn sie weder Geld verdienen noch annehmen oder über ihr Vermögen verfügen dürfen? Tatsächlich gab es schon mehrere erfolgreiche Klagen gegen Sanktionen. Im Gegensatz zu Straftaten jedoch, für die man nicht mehrmals verantwortlich gemacht werden kann, kann der Rat der EU jederzeit erneut mit leicht veränderten Begründungen Sanktionen aussprechen, gegen die dann wieder geklagt werden muss.
Was prüft das Gericht? Klagegründe sind unter anderem die Verletzung des rechtlichen Gehörs, eine unzureichende Begründung, Tatsachenirrtum oder Verhältnismäßigkeitsverstoß. Zum Tatbestand „Tatsachenirrtum“ überprüft das Gericht erfahrungsgemäß vor allem den formalen Wahrheitsgehalt der Begründungen: Ist Doğru türkischer Staatsbürger? Stimmt es, dass er die genannte Medienplattform unterhält? Gibt Baud Interviews zum Ukraine-Krieg? Hat er die in der Begründung genannte Verschwörungstheorie tatsächlich vertreten?
Häufig sehen die Gerichte es aber nicht als ihre Aufgabe an, die impliziten politischen Voraussetzungen inhaltlich zu überprüfen. Die Beurteilung, ob es sich bei den Medien, in denen Baud auftaucht, tatsächlich um pro-russische Medien handelt, was überhaupt ein pro-russisches Medium ist, warum seine Thesen als Verschwörungstheorien eingeordnet werden; die Begründung inwiefern Doğru tatsächlich im Sinne Russlands handelt, wenn er über pro-palästinensische Proteste in Hamburg berichtet – all das überlassen die Gerichte der Politik. Nur: Auch die Arbeitsdefinition des Begriffs „Desinformation“ der Europäischen Kommission wirft schwerwiegende praktische und grundrechtliche Probleme auf.
Eine kritische Auseinandersetzung des Gerichts mit den politischen Inhalten ist auch deswegen kaum zu erwarten, weil viele Bürger und Politiker (und eben auch Juristen) die politische Grundhaltung des Ministerrats teilen: So sagte ein Sprecher der Bundesregierung auf die Frage, was er von den Sanktionen halte, er könne es sich ja einfach machen und alles auf die EU schieben. Das aber täte er ausdrücklich nicht, denn er halte die Maßnahmen für gerechtfertigt. Und im Dezember 2025 verteidigte die Allgemeine Schweizerische Militärzeitschrift, offizielles Publikationsorgan der Schweizerischen Offiziersgesellschaft mit rund 18.000 Mitgliedern, auf Linkedin die Sanktionierung Bauds.
Rechtsverletzungen
Allerdings mehren sich die kritischen Stimmen. Laut einem von den Europa-Abgeordneten Ruth Firmenich und Michael von der Schulenburg beauftragten Rechtsgutachten bestehen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des durch den Ministerrat eingeführten Sanktionsregimes. Denn es verletze in mehrfacher Hinsicht bestehendes EU-Recht: Es fehlten notwendige Bestimmungen zu rechtlichen Garantien, ein Verstoß gegen Artikel 215 Absatz 3 AEUV. Außerdem sei es sehr zweifelhaft, dass die Anforderungen der Vorhersehbarkeit des Rechts und eines wirksamen Rechtsbehelfs erfüllt sind. Das Regime verstoße gegen Artikel 11 der Charta (Meinungs- und Informationsfreiheit), gegen Artikel 45 Absatz 1 der Charta (Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit), Artikel 41 der Charta (Recht auf eine gute Verwaltung).
Auch die Einschränkung anderer Menschenrechte sei daher rechtswidrig, etwa nach Artikel 17 (Recht auf Eigentum) und Artikel 7 (Achtung des Privat- und Familienlebens), Artikel 8 der Charta (Schutz personenbezogener Daten), Artikel 35 der (Gesundheitsversorgung), Artikel 15 (Freie Berufswahl und Recht auf Arbeit) und Artikel 16 (Unternehmerische Freiheit).
Die rechtlichen Möglichkeiten für Dritte, zum Beispiel für Abgeordnete des Europäischen Parlaments, gegen die Sanktionsbestimmungen vorzugehen, sind laut Gutachten jedoch begrenzt. Die fehlenden demokratischen Kontrollmechanismen im EU-System werden hier einmal mehr deutlich: Die maßgebliche gesetzgebende Instanz – der EU-Ministerrat – setzt sich aus Vertretern der Exekutive der Mitgliedsstaaten zusammen und lässt seine Entscheidungen von der europäischen Exekutivinstanz, der Kommission, erarbeiten. Währenddessen haben die gewählten Volksvertreter des EU-Parlaments kaum etwas zu sagen.
Grundrechte nur noch bei Wohlverhalten?
Unabhängig von der Rechtslage, stellt sich für alle Bürgerinnen und Bürger die politische Frage, ob Rechte zwar nicht abgeschafft, ihre Wahrnehmung jedoch an Bedingungen geknüpft werden soll: „Sie gelten prinzipiell weiter, doch ihre praktische Ausübung ist von administrativer Genehmigung, Verhaltenskonformität und politischer Ausrichtung abhängig.“ (Warwick Powell). Einen Vorgeschmack darauf erleben wir gerade: Auf der Münchener Sicherheitskonferenz im vergangenen Jahr kritisierte J.D. Vance deutlich die Einschränkungen der Meinungsfreiheit in Europa. Nun sanktionieren die USA Europäer. Und keineswegs trifft es nur Linke (die Konten der DKP und der Roten Hilfe wurden eingefroren, nachdem die Antifa von den USA zur terroristischen Organisation erklärt wurde). Auch Juristen am Internationalen Strafgerichtshof (wegen des Haftbefehls für Netanjahu) und EU-Beamte (wegen geplanter Beschränkungen für US-amerikanischen High-Tech-Firmen über den „Digital-Services-Act“) wurden ins Visier genommen.
Wer diese Entwicklung für unproblematisch hält, weil sie zunächst politisch oder weltanschaulich entfernte Milieus treffen mag, verkennt ihre Tragweite. Rechtsstaatliche Prinzipien bewähren sich nicht im Umgang mit Mehrheitsmeinungen, sondern im Schutz unbequemer Positionen. Instrumente, die heute gegen einzelne Journalisten, Aktivisten oder Analysten eingesetzt werden, lassen sich morgen ohne großen Aufwand ausweiten. Die entscheidende Frage lautet daher nicht, wen Sanktionen aktuell treffen – sondern ob man eine politische Ordnung akzeptiert, in der Grundrechte faktisch unter Vorbehalt gestellt werden.