Wie Anreize die Regulierungsflut der EU erklären können

Ein spanischer Wirtschaftsprofessor zeigt in einer Analyse auf, warum die EU derart viele Gesetze mit zweifelhaftem Nutzen produziert. Und warum nötige Reformen an den Strukturen scheitern.

Das Land sei „ein Rätsel, gehüllt in ein Mysterium, innerhalb eines Geheimnisses“, sagte Winston Churchill einst über die Sowjetunion, um seine Ratlosigkeit auszudrücken. Dieselbe Formulierung lässt sich auf die EU beziehen. Sie ist eine große Blackbox, die nur wenige verstehen. Besonders mysteriös ist Folgendes: Auf der einen Seite wird von den proeuropäischen Parteien beklagt, dass es mit der Integration nicht mehr vorwärtsgehe, auf der anderen Seite haben die EU-Behörden in den letzten fünf Jahren eine Rekordzahl an Richtlinien, Gesetzen und Verordnungen verabschiedet.

Nun hat der spanische Wirtschaftsprofessor Luis Garicano versucht, Licht ins Dunkel zu bringen. Garicano war von 2019 bis 2022 Abgeordneter des EU-Parlaments und amtete als Vizepräsident des liberalen Lagers, das die europäische Integration befürwortet. Sein Bericht ist vor allem deswegen aufschlussreich, weil er nicht ideologische Erklärungen bemüht, sondern wie bei jeder guten ökonomischen Analyse die Anreizstrukturen offenlegt. Sie sind in einem großen institutionellen Gefüge oft viel prägender als die ideologischen Überzeugungen der Akteure.

Ein kleiner Kreis entscheidet

Die Schlüsselinstitution ist die EU-Kommission. Sie hat am meisten Interesse an einer hohen Kadenz bei Regulierungen, weil sie damit ihre Macht vergrößern kann. Sie agiert dabei aus einer Position der Schwäche, denn sie ist im Gegensatz zu normalen Regierungen nur mit geringen finanziellen Ressourcen ausgestattet – das Budget beträgt lediglich ein Prozent des Bruttoinlandprodukts der EU. Sie hat nicht einmal die Steuerkompetenz, um ihre Aufgaben selber zu finanzieren. Das Geld kommt von den EU-Ländern und fließt zurück in deren Budgets.

Im Laufe der frühen 2000er Jahre hat sich zudem eine Praxis eingebürgert, die auf eine Beschleunigung der Gesetzestätigkeit zielt, was die Stellung der EU-Kommission enorm gestärkt hat. Statt lange öffentliche Debatten zuzulassen, haben sich Vertreter des EU-Parlaments, des Rats der EU-Mitgliedsländer und der EU-Kommission darauf geeinigt, dass sich nur ein kleiner Kreis unter Ausschluss der Öffentlichkeit trifft, um sich über den Inhalt eines Gesetzes zu einigen.

Garicano beschreibt das Verfahren folgendermaßen: „Sie arbeiten anhand eines ‚Vier-Spalten-Dokuments‘. In den ersten drei Spalten sind die Ausgangspositionen der einzelnen Institutionen aufgeführt, die vierte Spalte enthält das sich abzeichnende Gesetz. Die Kommission fungiert als ‚Federführer‘ für diese vierte Spalte. Dies verleiht ihr immense Macht: Durch die Kontrolle des Wortlauts des Kompromisses kann sie Optionen, die ihr nicht gefallen, subtil ausschließen.“

Jedes vorsitzende Land will seine Spuren hinterlassen

Man würde denken, dass das EU-Parlament korrigierend eingreift, wenn das Gesetz öffentlich beraten wird. Die Regel ist aber, dass nach dem ausgehandelten Kompromiss im kleinen Kreis kaum noch Veränderungen vorgenommen werden. Auch hier spielen die Anreize eine entscheidende Rolle. Die proeuropäischen Parteien haben kein Interesse an einer Verzögerung oder Sabotage von Gesetzesvorlagen, weil sie sonst den europaskeptischen Parteien in die Hände spielen würden.

Dass sich auch der Rat der Mitgliedsländer immer öfter der EU-Kommission anschließt, ist noch erstaunlicher, denn die Regulierungswelle aus Brüssel schädigt sie ja am meisten. Hier spielt das Turnussystem eine entscheidende Rolle. Ein Mitgliedsland darf nur alle dreizehn Jahre das Ratspräsidium übernehmen, das heißt, der Anreiz, möglichst viele erfolgreiche Initiativen zu verabschieden, ist äußerst groß.

Zudem ist die EU-Kommission fachlich und taktisch weit überlegen. Sie überlegt sich genau, welches Land in seiner Präsidentschaftsperiode eine bestimmte Vorlage besonders tatkräftig unterstützen wird, und nutzt die Tatsache aus, dass das präsidierende Land alle Vorlagen bis am Schluss der sechsmonatigen Amtsperiode abschließen möchte. Es setzt sich damit dem Zwang aus, mehr Kompromisse einzugehen, als ihm lieb ist.

Britannien wächst schneller als Deutschland

Wer also darauf hofft, dass die EU bald eine wirtschaftsfreundliche Politik verfolgt, um den ökonomischen Niedergang aufzuhalten, könnte enttäuscht werden. Anreize lassen sich nicht so leicht ändern. Wegen Fehlregulierungen wächst die deutsche Wirtschaft seit vier Jahren deutlich langsamer als die britische. Der schlecht ausgeführte Brexit scheint weniger Schaden angerichtet zu haben als die Industriepolitik der EU. Bemerkenswert.

Dieser Beitrag erschien zuerst in der Neuen Züricher Zeitung.