Ausbalancierung statt De-Industrialisierung

Wir sollten in der Debatte um den Zustand der deutschen Wirtschaft nicht über den Grad der (De-)Industrialisierung reden, sondern über jenen der Exportorientierung. Die deutsche Wirtschaft muss besser ausbalanciert werden, zugunsten der Binnensektoren.

In den letzten Wochen haben sich zwei MAKROSKOP-Beiträge mit Deindustrialisierung beschäftigt. Während Thomas Fazi die Deindustrialisierung der deutschen Wirtschaft als „Vorbote für den wirtschaftlichen Niedergang des ganzen Kontinents“ sieht, plädiert Martin Höpner dagegen für eine „behutsame De-Industrialisierung“ der deutschen Wirtschaft, als „notwendigen Teil eines progressiven wirtschaftspolitischen Programms“. Fazi beklagt Investitionsschwäche, Auslandsverlagerungen und Arbeitsplatzabbau in der deutschen Wirtschaft, Höpner hält De-Industrialisierung grundsätzlich für einen natürlichen Prozess reifer Volkswirtschaften und kritisiert die problematischen Maßnahmen, mit denen Deutschland – als einzige große Ökonomie – diesen Prozess zeitweise aufgehalten hat.

Beide Perspektiven sind legitim und erhellend. Trotzdem stellt sich die Frage, ob der Fokus auf mehr oder weniger Industrie richtig gewählt ist. Das Ausgangsproblem ist in beiden Fällen identisch, es geht um Produktionseinbrüche und die aktuelle Stagnation der deutschen Wirtschaft. Kernpunkt der Debatte ist bei beiden der Energiepreisschock durch den Ukrainekrieg – und bei Fazi die Abwesenheit dieses Schocks in den USA. Während Fazi implizit für eine Konfrontation mit den USA plädiert, steht Höpner (ebenso implizit) einer Unterstützung ausgewählter Industriesektoren positiv gegenüber.

Fraglich ist, ob Problemdiagnose und Therapie sinnvoll gewählt sind. Schauen wir uns die aktuelle Schwäche der deutschen Wirtschaft näher an. Liegt sie wirklich in erster Linie an den gestiegenen Energiepreisen für die produzierende Industrie? Diese Preise sind in der Tat erheblich gestiegen und machen die Produktion in einigen Industriezweiten unrentabel. Sehr fraglich ist allerdings, dass diese Produktionseinschränkungen für den breiten Einbruch der deutschen Wirtschaft verantwortlich sind. Die deutsche Wirtschaft befindet sich in einer Rezession und die Daten weisen darauf hin, dass dieser Zustand andauert. Die Gemeinschaftsdiagnose der etablierten Wirtschaftsforschungsinstitute diagnostizieren inzwischen für 2023 einen Rückgang des deutschen Bruttoinlandsprodukts um 0,6 Prozent.

Die Ursachen dieser Rezession lassen sich grob zwei Faktoren zurechnen. Zum einen sind die deutschen Exporte massiv eingebrochen. Besonders gravierend ist dieser Effekt in Bezug auf China, sowohl was die dort lahmende Nachfrage, aber auch durch die zunehmende Konkurrenz chinesischer Auto- und Maschinenproduzenten betrifft. Zum anderen ist auch die Binnennachfrage in der deutschen Wirtschaft stark zurückgegangen. Das liegt einerseits an den hohen Inflationsraten, die die reale Kaufkraft der Verbraucherinnen und Verbraucher reduziert haben. Es liegt andererseits aber ganz besonders am Einbruch der Wohnungsbaukonjunktur durch die Hochzinspolitik der EZB.

Tiefergehende Diagnose: Exportismus

Eine tiefergehende Diagnose der deutschen Malaise – die bei Höpner auch deutlich anklingt – setzt bei der Breite dieser Rezession an und verknüpft diese mit den Besonderheiten des deutschen Wirtschaftsmodells. Im Vordergrund steht dann die extreme Exportorientierung der deutschen Wirtschaft – und die völlige Vernachlässigung der Binnensektoren durch die deutsche Wirtschaftspolitik.

Die extreme Exportabhängigkeit lässt sich leicht mit der Exportquote der deutschen Wirtschaft im internationalen Vergleich veranschaulichen. Diese Quote lag 2022 bei über 50 Prozent, und damit weitaus höher als bei jeder anderen reifen Volkswirtschaft (Frankreich 34, Italien 37, Spanien 30, Vereinigtes Königreich 33, Japan 22 und USA 12 Prozent).

Die Vernachlässigung der Binnennachfrage ergibt sich spiegelbildlich dazu aus der im internationalen Vergleich geringen Rolle der binnenwirtschaftlichen Wirtschaftssektoren für die volkswirtschaftliche Nachfrage in Deutschland. Anschaulicher für diese Vernachlässigung ist allerdings die geringe Rolle, die Fragen der binnenwirtschaftlichen Nachfrage in der deutschen Wirtschaftsdiskussion spielen. Von diesen ist öffentlich eigentlich nie die Rede – im Gegensatz zu unseren europäischen Nachbarländern, wo jene systematisch beobachtet und thematisiert werden. In den Niederlanden beispielsweise reagierte auch eine rechtsliberale Regierung auf einen Einbruch der Binnennachfrage 2022 mit einem umfangreichen Paket zur „Kaufkraftreparatur“. Selbst bei den deutschen Gewerkschaften dominieren die auf Exporte orientierten IG BCE und IG Metall die öffentliche Diskussion zur Wirtschaftspolitik, obwohl sie nur eine Minderheit der DGB-Mitglieder abdecken.

Warum ist diese Wirtschaftsstruktur verhängnisvoll? Fangen wir mit der Exportdominanz an. Aus dieser ergeben sich akut drei Arten von Problemen. Zunächst sind extrem exportorientierte Ökonomien strukturell abhängig – von der Entwicklung der Wirtschaft in ihren Exportmärkten. Bildlich gesprochen schaukeln sie wie Nussschalen hilflos in den Stürmen der Weltwirtschaftsmeere. Im Gegensatz zu anderen Ökonomien können sie über ihr Schicksal viel weniger selbst entscheiden, sondern sind in besonders hohem Maße abhängig von den Entscheidungen anderer. Auch wenn sich in einiger Zeit die kurzfristigen Perspektiven der Weltwirtschaft aufhellen sollten, bleibt diese strukturelle Abhängigkeit.

Weiterhin sind nicht nur die kurzfristigen, sondern auch die mittel- bis langfristigen Perspektiven der deutschen Exportindustrie sehr verhalten, was auch bei Fazi anklingt. Seit einigen Jahren entwickelt sich die Weltwirtschaft weg von der liberalen Phase, die in den 1990er Jahren eingesetzt hat. Spätestens seit der Corona-Krise beobachten wir vielfältige Formen der wirtschaftlichen Deglobalisierung. Viele Staaten greifen nun stark in Wertschöpfungsketten ein, um Zusammenbrüche wie während der Pandemie zu vermeiden. Hinzu kommt nicht nur das Wegbrechen der russischen Exportmärkte durch den Ukraine-Krieg, sondern insbesondere auch die Entkopplung zwischen den USA und China, von einem möglichen Taiwan-Konflikt ganz abgesehen.

Alle diese Prozesse treffen Deutschland aufgrund seiner extremen Exportabhängigkeit stärker als alle anderen großen Ökonomien. Hinzu kommen besondere Probleme in den wichtigsten deutschen Exportbranchen, insbesondere der Rückstand bei E-Autos. Deutschland hat mit dem Autoexport jahrzehntelang viel Geld verdient, aber diese Zeiten sind vorbei. Ein starres Festhalten an dieser Wirtschaftsstruktur ist sehr gefährlich.

Drittens ist die extreme Exportabhängigkeit nur aufrechtzuerhalten mit einer Kompression der Binnennachfrage ‒ einem Thema, das auch bei Martin Höpners Arbeit eine erhebliche Rolle spielt. Zwar wird bei öffentlichen Diskussionen über die Exportweltmeisterschaft immer hervorgehoben, dass jene von den qualitativ überlegenen Autos und Maschinen herrühren würde, die die Deutschen bauen würden. Aber de facto produziert Deutschland auch Güter, bei denen der Preis für den Exporterfolg ausschlaggebend ist. Die Abhängigkeit der deutschen Exporte von ihrer preislichen Wettbewerbsfähigkeit hat im Zeitverlauf zeitweise stark zugenommen.

Damit sind wir auch schon bei der Vernachlässigung der Binnennachfrage. Da in vielen Branchen Löhne einen starken Einfluss auf Preise haben, wird der Anstieg der Löhne (und die Lohnnebenkosten) im extremen deutschen Exportmodell gezielt gebremst, was wiederum sehr negative Auswirkungen für die binnennachfrageorientierten Sektoren hat, denen es damit an Kaufkraft fehlt.

Das ist ein zentraler Punkt der wirtschaftspolitischen Debatten von der Standortfrage zur Agenda 2010. In einem extrem exportorientierten Wirtschaftsmodell wie dem deutschen wird die Dynamik der nicht im internationalen Wettbewerb stehenden Sektoren gedämpft, damit diese nicht durch ein starkes Wachstum und hohe Beschäftigung gesamtwirtschaftlich die Löhne hochtreiben. Das trifft in Deutschland besonders den Wohnungsbausektor, dessen Volumen im internationalen Vergleich gezielt kleingehalten wird, insbesondere durch hohe Transaktionskosten beim Grundstückserwerb und hohe Anforderungen für Immobilienkredite von Privathaushalten.

Therapie: mehr Planwirtschaft

Was wären die Implikationen aus dieser alternativen Diagnose? Deutschland sollte eine besser ausbalancierte Wirtschaftsstruktur anstreben, dem Beispiel anderer Ökonomien wie Schweden folgend.

Der Schlüssel zu einer besser ausbalancierten Wirtschaftsstruktur ist eine nachhaltige Stärkung der Binnennachfrage, durch mehr Investitionen, bessere öffentliche Dienstleistungen und höhere Löhne. Ansatzpunkte dafür gibt es genug, beispielsweise in Infrastruktur, Bildung, Forschung oder Pflege. Ein höheres Lohnniveau – und auch höhere Energiepreise – könnten allerdings das „Aus“ bedeuten für preissensible Wirtschaftssektoren mit geringer Komplexität, die im internationalen Wettbewerb stehen, beispielsweise die Fleischindustrie oder die Herstellung von einfachen Chemie- oder Stahlprodukten. Deren wegfallende Dynamik würde aber bei einer Ausbalancierung mehr als kompensiert, insbesondere durch das Wachstum und die Arbeitsplätze, die in den Binnensektoren entstehen würden.

Das bedeutet nicht, dass Deutschland in Zukunft nicht mehr exportieren sollte. Im Zentrum der deutschen Exportwirtschaft sollten in Zukunft noch viel mehr hochwertige Dienstleistungen – zum Beispiel in Bereichen wie Reparatur und Instandhaltung – und High-Tech-Industrien stehen. Exporte mit einer höheren Komplexität sind in der Lage, auch Belastungen durch höhere Energiepreise und Lohnkosten – und höhere Steuern zur Finanzierung öffentlicher Investitionen und Dienstleistungen – zu kompensieren. Essenziell sind daher höhere Ausgaben für Forschung und Entwicklung. Das Wachstumschancengesetz der Bundesregierung enthält hier mit der Ausweitung der Forschungsförderung ein sinnvolles Element, jenes fällt aber viel zu gering aus, um den Wegfall einfacher Industrien durch technologisch hochwertige zu ersetzen.

Und was ist dann mit den Betrieben, die aufgrund hoher Energiepreise ihre Produktion eingeschränkt haben und bei anhaltend hohen Energiepreisen abzuwandern drohen? Nun, der pauschalen Forderung der Industrie nach Energiesubventionen sollte nicht nachgegeben werden, das Geld ist in anderen Bereichen besser angelegt. Nach dem Übergang zu regenerativen Energien wird Deutschland auch langfristig höhere Energiekosten haben als viele andere Länder, so jüngst eine umfangreiche Studie des Dezernats Zukunft. Es geht also nicht nur um einen „Brückenstrompreis“. Und im Sinne einer fairen Arbeitsteilung ist es auch vollkommen sinnvoll, wenn viele energieintensive Produktionsvorgänge in Ländern wie Spanien stattfinden ‒ mit besseren Gegebenheiten für Solar- und Windkraft.

Manche besonders energieintensive und zugleich preissensitive Industrie wird auf Dauer in Deutschland nicht zu halten sein. Gezielte Energiepreissubventionen sollten es längerfristig nur für jene Produktionsvorgänge geben, die essenzielle Vorprodukte für hochwertige Wertschöpfungsketten herstellen. Diese „Sockelkapazität für Grundstofferzeugung“ dürfte aber unter den aktuellen Kapazitäten in diesen Industrien liegen. Letztere können nicht dauerhaft im aktuellen Volumen aufrechterhalten werden und müssen durch technologisch komplexe und damit nicht so preissensitive Dienstleistungen und Produktion ersetzt werden. Ob das dann unter dem Strich längerfristig zu einer Deindustrialisierung führen wird, bleibt offen – es ist auch nicht die zentrale Frage. Entscheidend ist eine bessere Balance zwischen Binnen- und Exportnachfrage.

Dementsprechend sollte die wirtschaftspolitische Diskussion in Zukunft nicht nur auf den Exportsektor starren, sondern auch die binnenwirtschaftlichen Sektoren ins Auge nehmen. Dazu würden dann beispielsweise Maßnahmen zur Stärkung der Kaufkraft der ärmeren Bevölkerungsgruppen gehören, die (aufgrund einer geringeren Sparneigung) direkt die binnenwirtschaftliche Nachfrage befeuern und die Ungleichheit reduzieren würden. Auch sollten die nachfrageschwachen binnenwirtschaftlichen Sektoren nicht unnötig belastet werden. Die Rückkehr zum vollen Mehrwertsteuersatz in der Gastronomie (von 7 auf 19 Prozent) zum 1. Januar 2024 sollte daher unbedingt abgesagt werden, zumal der reale Umsatz des Gastgewerbes immer noch deutlich unter dem Stand vor der Corona-Pandemie liegt – und während der Pandemie viele Rücklagen in dieser Branche erschöpft wurden.

Ganz besonders wichtig wäre es, dem Niedergang des Wohnungsbausektors nicht weiter tatenlos zuzusehen. Die Maßnahmen des Baugipfels waren ein (überfälliger) Schritt in die richtige Richtung. Sie reichen aber bei weitem nicht aus, insbesondere in Bezug auf den sozialen Wohnungsbau. Der Bausektor benötigt langfristige Planungssicherheit, damit er in einer kurzfristigen Krise wie der aktuellen nicht Kapazitäten – etwa für Klempner und Installateure – abbaut, die nach der Krise dann nicht mehr zurückgeholt werden können, zumal angesichts des anstehenden Generationenwechsels im Handwerk. In der aktuellen Hochzinsphase wäre daher insbesondere die Ausweitung des öffentlichen Wohnungsbaus notwendig.

Das klingt nach Planwirtschaft? Ja, warum nicht? Ausbalancierung kommt nicht von selbst – und die schlechte Stimmung in der Ökonomie verschwindet auch nicht durch Zuwarten. Wir benötigen eine wesentlich aktivere Wirtschaftspolitik, um den weiteren Niedergang der deutschen Wirtschaft zu verhindern und diese besser auszubalancieren.

Die Rückkehr zu ordoliberalen Dogmen, nach denen der Staat allenfalls die allgemeinen Rahmenbedingungen der Wirtschaft setzen darf, wäre definitiv der falsche Weg, genauso wie eine Rückkehr zur einfachen Angebotspolitik der 1980er Jahre, wie sie offenbar dem Finanzminister vorschwebt. Die USA sind hier schon viel weiter ‒ die „Bidenomics“ scheuen vor aktiven Eingriffen in die Wirtschaft nicht zurück.