Staatsbürgerschaft für investives Kapital
Nirgendwo auf der Welt ist es Angehörigen anderer Nationen erlaubt, unbeschränkt einzuwandern und sich niederzulassen. Warum also gesteht man dem Kapital Mobilität ohne Begrenzung zu?
In den USA regiert der demokratische Präsident Joe Biden und nicht mehr der Republikaner Donald Trump. Das macht in fast allen Politikbereichen zweifellos einen riesigen Unterschied. Was die internationale Wirtschaftspolitik betrifft, sieht man aber erstaunlich wenig Differenz. Eine ganze Reihe der unter Trump eingeführten Zölle bestehen zumindest gegenüber machen Ländern weiter. Wie vielleicht noch erinnerlich: Von der damaligen republikanischen Regierung wurden unter anderem Importe der Universal-Vorprodukte Stahl und Aluminium mit Verweis auf eine gefährdete nationale Sicherheit mit einer Sonderabgabe belegt. Und als auf Antrag Chinas ein dafür zuständiges WTO-Panel Ende 2022 das Vorgehen mangels irgendwelcher konkreten Nachweise dafür erwartungsgemäß verurteilte, wies die nun von den Demokraten geführte USA die Entscheidung zurück. Und zwar mit dem Totschlagargument, einseitig verkündete Ausnahmen vom Freihandel wegen nationaler Sicherheit gleich welcher Art gingen die Welthandelsorganisation gar nichts an.
Der Nobelpreisträger Paul Krugman kommentierte das so:
„Aber wenn die Vereinigten Staaten, die das Handelssystem der Nachkriegszeit im Wesentlichen geschaffen haben, bereit sind, die Regeln zu beugen, um ihre strategischen Ziele zu verfolgen, besteht dann nicht die Gefahr, dass der Protektionismus weltweit zunimmt? Ja, das tut es. Dennoch denke ich, dass die Regierung Biden das Richtige tut. Das GATT ist wichtig, aber nicht wichtiger als der Schutz der Demokratie und die Rettung des Planeten." (Ü.d.R.)
Das ist eine dramatische Abkehr vom bisher für sakrosankt angesehenen Prinzip des Freihandels, erstaunlich lässig vorgetragen vom dem sicher als weltweit führend angesehenen Handelsökonomen. Denn bisher fragten Globalisierungsbefürworter überhaupt nicht danach, ob die internationalen Handelspartner demokratisch oder autoritär regiert wurden und auch sehr selten, ob damit vielleicht negative Externalitäten wie ein nicht mehr beherrschbarer Klimawandel einher gingen.
Joseph E. Stiglitz, ein anderer Starökonom mit Nobelpreis, erklärte 2016 bei seiner Paul A. Volcker Prize Lecture den Glauben an segensreiche Wirkungen des Freihandels sogar zum Eintrittsbillet in diese Wissenschaft:
"Der Glaube der Ökonomen an die Tugenden des Freihandels ist so groß und von so langer Dauer, dass ein Ökonom, der sich skeptisch äußerte, Gefahr lief, seine 'Mitgliedskarte' zu verlieren - oder zumindest seinen Ruf als seriöser Ökonom." (Ü.d.R.)
Stiglitz wagte es dennoch und nannte in diesem Vortrag drei in der ökonomischen und politischen Diskussion unterbelichtete Probleme der (Handels-)Globalisierung:
- Erstens würde Freihandel durch Spezialisierungsgewinne zwar den Wohlstand erhöhen, aber nicht zwingend Menge und Qualität von Arbeitsplätzen, für die Bevölkerung jedoch das wichtigste Kriterium.
- Zweitens brächte Freihandel nicht automatisch eine langfristig verbesserte Lebensqualitäts-Bilanz mit sich. Das gelte sowohl aufgrund dadurch gesteigerter Risiken – sein Beispiel ist Deutschlands Abhängigkeit von russischem Gas –, der Zunahme von Vermachtung auf den Märkten und vor allem durch das Ent-Lernen von Fähigkeiten bei Auslagerung von Produktion.
- Drittens schließlich sei der größte Effekt gar nicht auf der Wohlfahrts- sondern auf der Verteilungsdimension zu sehen: die Kapitalseite gewinnt durch jetzt glaubhaftere Abwanderungsdrohungen, die Arbeitsseite verliert.
Der IRA verletzt GATT-Prinzipien offensiv
Die Regierung von US-Präsident Biden scheint sich von solchen Überlegungen inspirieren hat lassen. Das 2022 verabschiedete US-Gesetzespaket mit dem harmlosen Titel Inflation Reduction Act verletzt GATT-Prinzipien, das Rückgrat der WTO, offensiv. In dem auf zehn Jahre berechneten 430 Milliarden Dollar schweren Paket sind viele Maßnahmen gebündelt, mit einem Schwergewicht auf solche für den Klimaschutz. Darunter fallen auch Subventionen und Steuererleichterungen für E-Autos im Umfang von immerhin 207 Milliarden Dollar, aber nur wenn deren Batterien in Nord-Amerika hergestellt werden, also einschließlich Kanadas und Mexikos.
Ganz kurz vor Jahresende sind die USA der – darüber hochempörten – EU einen kleinen Schritt entgegengekommen und haben noch schnell vor der Gesetzeseinführung zum 1. Januar erlaubt, dass die Batterien für Commercial Vehicles zusätzlich auch aus Europa stammen dürften. Damit ist die EU natürlich nicht zufrieden und denkt über Gegenmaßnahmen nach. Denn befürchtet wird ansonsten eine Abwanderung von Produktionskapazitäten in Richtung USA. So forderten die deutschen und französischen Wirtschaftsminister gemeinsam eine Änderung der relativ restriktiven europäischen Subventionsregeln und in der Höhe mit den US-Zahlungen vergleichbare Industriebeihilfen für strategisch wichtige ‚grüne‘ Produktionssektoren. Kurz: es droht ein Subventionswettlauf, wo die jeweiligen Steuerzahler ihre großen Konzerne üppig dafür alimentieren, das ökologisch Richtige und langfristig ökonomisch Vernünftige zu tun.
Grenzen der Mobilität: Nicht nur für Menschen – auch für Kapital
Gibt es Alternativen dazu? Eine bisher in der Diskussion wenig thematisierte Möglichkeit wäre, aus den Mobilitätsbeschränkungen für Menschen zu lernen. Praktisch nirgendwo auf der Welt ist es Angehörigen anderer Nationen erlaubt, unbeschränkt einzuwandern und sich niederzulassen. Warum also gesteht man dem Kapital Mobilität ohne Begrenzung zu?
Natürlich hat die Standard-Ökonomie dafür Begründungen gefunden. Es reicht an dieser Stelle, sich auf die Stiglitz-Einwände zu beziehen. Sie besagten zusammengefasst, dass kurzfristige Effizienzsteigerung nicht alles ist, sondern Arbeitsplatzsicherung, Stärkung der Verteilungsgerechtigkeit und Sicherung von positiven Bildungsexternalitäten durch Produktionsbeibehaltung von größerer Bedeutung für eine Gesellschaft sein dürften. Nichtsdestotrotz sollte man potentielle Effizienzgewinne durch internationalen Handel nicht völlig außer Acht lassen. Zu starker Protektionismus ist auch für Stiglitz keine langfristig gute Antwort.
Deshalb schlage ich als relativ moderate aber gleichwohl effektive Lösung stattdessen eine Staatsbürgerschaft auch nur für investives Kapital vor.[1] Unter investivem Kapital verstehe ich das bereits in einem Land praktisch arbeitende. Es soll weiter hier gebunden sein, so wie eine Staatsbürgerschaft für Menschen auch eine Langfristbeziehung von Bürgern und Staat beschreibt, die nur für relativ wenige und dann meist nur unter großen Schwierigkeiten auflösbar ist.
Das bedeutet nicht, dass dieses gebundene Kapital immer in der gleichen Produktion bzw. Dienstleistung tätig sein muss. Techniken ändern sich ebenso wie Nachfragestrukturen. Das investive Kapital soll (jedenfalls solange diese Art von prinzipieller Produktionskoordination durch Märkte weiter besteht) weiter dahinfließen, wo es die größten Verwertungschancen für sich sieht. Mit der Einschränkung nur: solange es im nicht-finanziellen Bereich auf dem Gebiet des jeweiligen Landes oder zukünftig vielleicht auch einer dafür gegründeten Ländergemeinschaft tätig ist. Es darf also nicht nur deshalb nach außen abfließen, weil dort größere Profitchancen winken.
Staatsbürgerschaft für investives Kapital: Nationaler Investitionsfonds
Ich will eine mögliche praktische Umsetzung des Vorschlags am Beispiel Deutschlands erläutern. Empirische Grundlage dafür ist die jährliche Publikation der Deutschen Bundesbank zu Ertragslage und Finanzierungsverhältnisse deutscher Unternehmen. Basisjahr ist 2019, das letzte Vor-Corona-Jahr und somit als relativ ‚normal‘ anzusehen. Für die Bestimmung eines mit einer Staatsbürgerschaft zu versehenden Kapitals kommen zwei Bilanzgrößen in Frage. Das sind Abschreibungen auf Sachanlagen (Absetzung für Abnutzung) und Rückstellungen. Warum diese beiden? Weil sie gewinnsteuermindende Größen darstellen, die in der Höhe bzw. im zeitlichen Verlauf seitens des Gesetzgebers relativ flexibel gestaltet werden können. Zum Beispiel ist im Ampel-Koalitionsvertrag vorgesehen, dass für Investitionen in Klimaschutz und Digitalisierung eine ‚Super-Abschreibung‘ eingeführt werden soll.
Rückstellungen sind ein weniger bekannter Posten, aber von hoher quantitativer Bedeutung. Es handelt sich um mögliche Verbindlichkeiten, die in der Höhe, dem Zeitpunkt oder auch der Berechtigung noch ungewiss sind. Dazu zählen Verpflichtungen zu zukünftigen Pensionszahlungen, zu eventuellen Garantieleistungen, Zahlungsausfällen, Steuerzahlungen etc. Werden Rückstellungen aufgelöst, weil der Grund dafür eingetreten oder auch entfallen ist, muss eine jeweilige positive Differenz gewinnsteuerpflichtig aufgelöst werden. In der Zwischenzeit kann aber seitens des Unternehmens damit gewirtschaftet werden. Das ist ausgesprochen attraktiv. In der Summe beliefen sich die Rückstellungen 2019 auf eine Summe von nicht weniger als 773,9 Milliarden Euro. Zum Vergleich: der Bundeshaushalt umfasste im gleichen Jahr ‚nur‘ 356,8 Milliarden Euro.
Die Abschreibungen auf Sachanlagen betrugen bei den Unternehmen im gleichen Jahr 188,3 Milliarden Euro. Und die Zuführungen zu Rückstellungen umfassten 31,6 Milliarden Euro. Zusammen sind das 219,9 Milliarden Euro.
Wie sieht es demgegenüber mit den Investitionen aus? Der Bruttosachanlagenzugang belief sich auf 228,8 Milliarden Euro, war also kaum höher. Im darauffolgenden Corona-Krisenjahr 2020 überstieg die Summe der Abschreibungen und der Zuführung zu Rückstellungen (232,1 Milliarden) sogar den Sachanalagenzugang (192,6 Milliarden) um nicht weniger als 39,5 Milliarden Euro.
Der praktische Vorschlag zur Einführung einer Staatsbürgerschaft für investives Kapital ist, dass die Abschreibungen und Rückstellungen von Unternehmen in einen Nationalen Investitionsfonds (NIF) überführt werden. Abschreibungen würden so faktisch zu Rückstellungen für Ersatzinvestitionen umdefiniert werden. Jedes Unternehmen soll aber aus dem NIF ohne weitere Formalitäten so viel Mittel ziehen dürfen, wie es eingezahlt hat und in neue Sachanlagen hierzulande investiert. Warum nur neue und nicht auch gebrauchte? Um zu verhindern, dass dadurch preissteigernde Effekte im Wohnungsbestandsbereich mit einher gehen. Kann eine Firma aber in einem Jahr nicht genug Investitionen nachweisen, soll der NIF diese Mittel anderen Firmen für deren Sachanlagenkäufe gegen in der Höhe flexible Zinsen zur Verfügung stellen dürfen. Natürlich wieder nur, wenn deren Einsatz auf dem Gebiet Deutschlands geschieht.
Investitionssteigernde Wirkung
Da nicht in jedem Jahr bei jedem Unternehmen der Sachanlagenzugang mindestens so hoch wie die Abschreibungen und Zugänge zu Rückstellungen sind, wird der NIF schon alleine deshalb auch eine investitionssteigernde Wirkung haben. Die ist auch nötig. Peter Bofinger hat vor kurzem darauf hingewiesen, dass der frühere enge statistische Zusammenhang von Sparen und Investitionen etwa seit der Jahrtausendwende stark auseinanderfällt. Der Sachanlagenzugang ist nun sehr viel geringer als der Vermögenszuwachs, weil Konzerne ihre hierzulande erzeugten Gewinne vermehrt im Ausland anlegten.
Und ein NIF kann darüber hinaus eine gewisse Gegenmacht zur Schrotschuss-Methode der Europäischen Zentralbank bilden. Denn deren Zinssetzungs-Politik macht keinen Unterschied, ob die darauf seitens des Banksektors berechneten Kredite zur Produktionsausdehnung, für den Privatkonsum, den Wohnungsbau, für die Staatsfinanzierung oder wozu auch immer genutzt werden. Ein NIF kann sich davon aber entkoppeln und sowohl den Zinssatz autonom festlegen wie diesen bei Bedarf auch differenzieren, also zum Beispiel Investitionen in Windkraft oder im Wohnungsbau mit einem niedrigeren Zins als etwa beim Automobilbau versehen.
Natürlich stellen sich bei der hier vorgeschlagenen NIF-Konstruktion eine Reihe von Fragen:
- Erstens, sollen dadurch Auslandsinvestitionen verunmöglicht werden? Nein, sie werden nur nicht mehr vom Steuerzahler implizit subventioniert. In Zukunft können Unternehmen ihre ausländischen Geschäftsaktivitäten weiter klassisch durch versteuerte Gewinne, versteuerte Rücklagen, Kredite oder Eigenkapitalerhöhungen finanzieren.
- Zweitens, ist das nicht abschreckend für den Zufluss von ausländischem Kapital? Vermutlich schon etwas, aber sicher beherrschbar. Denn Deutschland ist netto ein Kapitalexport- nicht ein Kapitalimportland. Außerdem wird die Staatsbürgerschaft von Kapital hier bilanziell verstanden, und nicht als Festzurren von Eigentumsrechten. Ausländische Investoren sollen jederzeit ihre Anteile an deutschen Unternehmen an wen auch immer verkaufen können. Dann treten die neuen Besitzer in die Pflichten gegenüber dem NIF ein.
- Drittens, wer soll den NIF administrieren? Das kann man unterschiedlich handhaben. Eine einfache Möglichkeit wäre es, dies wie eine Bank im öffentlichen Besitz zu behandeln. Die Kreditanstalt für Wiederaufbau bietet dafür ein erfolgreiches Beispiel. Sie ist im Besitz des Bundes und der Länder, fördert deren politische Schwerpunkte und arbeitet in vielen Bereichen mit örtlichen Banken und Sparkassen zusammen. Das heißt, diese prüfen zumeist erst die generelle Kreditwürdigkeit von beantragten Vorhaben und die KfW beteiligt sich dann. Durch die Bedingung der Erteilung eines teilweisen Bankkredits zumindest in den meisten Fällen würde die Hebelwirkung eines NIF auf das Investitionsgeschehen noch einmal ansteigen.
- Viertens, wer bekommt den zu erwartenden Überschuss des NIF? Den sollten ruhig die Firmen erhalten, die einzahlen. Pensionsrückstellungen erwarten sogar gesetzlich eine Verzinsung. Die dafür geltenden Regeln müssten deshalb eventuell stärker flexibilisiert werden, wenn empirische Erfahrungen mit dem NIF vorliegen.
- Fünftens, der Logik des Vorschlags würde es auch entsprechen, wenn privat besessenes, aber fremdgenutztes Gebäudeeigentum hier noch einbezogen werden würde. Denn da fallen ebenfalls Abschreibungen an. Aber das würde sicher noch zu zusätzlichen Änderungen im Einkommensteuerrecht führen, so dass diese Ausweitung hier nicht weiter thematisiert wird.
- Sechstens, warum nicht europäisch? In der EU gilt in Steuerfragen – und darum handelt es sich im weitesten Sinne – das Prinzip der Einstimmigkeit. Schon in Deutschland ist es aktuell schwer, sich eine politische Konstellation vorzustellen, die einen NIF tatsächlich einzuführen wagt. In Europa ist es zumindest derzeit völlig ausgeschlossen. Was aber nicht bedeutet, dass, wenn ein Land als Vorreiter damit gute Erfahrungen sammeln würde, andere sich dem nicht anschließen würden. Und dann könnte sich ein Nationaler Investitionsfonds peux à peux zu einem Europäischen Investitionsfonds entwickeln, wo akzeptiert werden würde, dass die Finanzierung von Sachanlagen und die Einzahlungen pro Land auch auseinanderfallen können.
Vorbilder des NIF
Gibt es historische Vorbilder für einen NIF? Mir ist nur eines bekannt und das hatte ein etwas anderes Ziel. Im Schweden von 1955 an konnten Firmen einen Teil ihrer Gewinne als Extra-Abschreibungen steuerbefreit bei der Zentralbank hinterlegen und die Regierung gab diese Mittel in Zeiten konjunktureller Abkühlung für Investitionen frei. Dabei konnten auch regionale und branchenmäßige Differenzierungen berücksichtigt werden. Erst als Mitte der 70ger Jahre auch in Schweden eine allgemeine Wachstumsschwäche einsetzte, wurde diese Politik eingestellt und die Mittel jetzt stetig freigegeben.
John B. Taylor, eigentlich als eher konservativer Ökonom einzuschätzen, unterzog das ursprüngliche Modell später einer empirischen Analyse und stellte fest, dass es tatsächlich wie vorgesehen wirkte: es dämpfte erfolgreich konjunkturelle Ausschläge sowohl bei der Produktion wie bei den Investitionsgüter-Preisen.
Grundsätzlich positiv hat sich dazu schließlich noch ein Großmeister der Volkswirtschaftslehre geäußert. John Maynard Keynes schrieb in der General Theory:
"Das Spektakel der modernen Anlagemärkte hat mich manchmal zu dem Schluss gebracht, dass es ein nützliches Heilmittel gegen die Übel unserer Zeit sein könnte, den Kauf einer Anlage dauerhaft und unauflöslich zu machen, wie die Ehe, außer im Falle des Todes oder eines anderen schwerwiegenden Grundes. Denn dies würde den Anleger dazu zwingen, seine Gedanken auf die langfristigen Aussichten zu richten, und nur auf diese." (S. 160, Ü.d.R.)
Eine Staatsbürgerschaft für investives Kapital ist eine praktische Umsetzung dieser frühen Überlegungen.
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