Länder, hört die Preissignale

Wie die Besteuerung von Pestiziden in Dänemark zu einer weniger giftigen Landwirtschaft beiträgt.

Auch wenn Umweltsteuern in immer mehr Ländern und Sektoren erhoben werden – die Landwirtschaft bleibt meist ausgenommen und wird nur selten durch spezifische Abgaben erfasst. Zwar gibt es in vielen europäischen Ländern CO₂-Steuern, doch schließen diese diffuse landwirtschaftliche Emissionen meist nicht ein. Zudem gibt es in vielen EU-Ländern reduzierte Mehrwertsteuersätze auf Pflanzenschutzmittel oder Agrardiesel, die faktisch umweltschädliche Subventionen darstellen.

Auf den Einsatz chemischer Pestizide werden nur in Schweden, Dänemark, Italien und Frankreich Abgaben erhoben. Dabei verschieben sich die existierenden Pestizidsteuern tendenziell: von der Besteuerung der eingesetzten Mengen hin zu einer risikodifferenzierten Besteuerung.

Steuern lenken zu weniger giftigen Pestiziden

Schweden führte 1984 als erstes Land eine Pestizidsteuer ein und nutzte die Einnahmen bis 1995 für Agrarumweltprogramme. In Dänemark wurde ein zunächst mengenbasiertes System, das seit den 1990er Jahren existierte, ab 2013 durch eine Abgabe ersetzt, deren Höhe sich an den gesundheitlichen und ökologischen Risiken der Produkte orientiert.

Anhand empirischer Daten untersucht eine Studie aus dem Jahr 2021 im Detail, wie sich diese risikodifferenzierte Besteuerung konkret auf den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln in der dänischen Landwirtschaft auswirkt. Sie analysiert, wie politische Instrumente nicht nur die eingesetzte Menge, sondern auch die Auswahl der eingesetzten Pestizide beeinflussen können.

Da die eingesetzte Wirkstoffmenge in Tonnen allein kein hinreichendes Maß für die Umweltbe- bzw. entlastung ist, wendet Dänemark einen sogenannten Belastungsindex an, der neben der Menge auch die Toxizität und Umweltauswirkungen der Substanzen berücksichtigt.

Zwar schwankt die Gesamtmenge der eingesetzten Pestizide über die Jahre hinweg (zum Beispiel aufgrund von höheren oder geringeren Niederschlägen), ein klarer langfristiger Rückgang lässt sich jedoch nicht erkennen. Allerdings gibt es beim Belastungsindex einen deutlichen Abwärtstrend – die Umweltbelastung hat sich reduziert, obwohl die eingesetzten Pestizidmengen nicht im gleichen Maße gesunken sind. Das heißt im Umkehrschluss: Es werden zunehmend weniger schädliche Wirkstoffe verwendet.

Dänische Lernkurve

Die Höhe der dänischen Pestizidsteuer hängt seit der Novelle im Jahr 2013 von verschiedenen Faktoren ab, darunter Umwelttoxizität, Gesundheitsrisiken und die Persistenz der Wirkstoffe in der Umwelt. Die Unterschiede der Steuersätze sind erheblich: weniger gefährliche Mittel werden nur gering besteuert, besonders problematische Wirkstoffe hingegen deutlich höher. So werden gezielt Anreize gesetzt, risikoärmere Alternativen zu verwenden.

In Folge herrscht in Dänemark seit 2013 ein insgesamt verändertes Preisniveau für Pestizide. Als besonders risikoreich eingestufte Pestizide haben sich stark verteuert, weniger gefährliche Produkte hingegen deutlich weniger. Nach einem zunächst sprunghaften Anstieg stabilisierten sich die Preise auf höherem Niveau. Die Steuer wurde offensichtlich weitgehend auf die Endpreise übergewälzt, sie kam und kommt direkt bei den Anwendern, also den Landwirten, an. Dadurch wird ein klarer ökonomischer Anreiz gesetzt, betriebswirtschaftlich sinnvolle Entscheidungen zu treffen und das eigene Verhalten anzupassen.

Die erwähnte Studie untersucht auch die Effekte bei den einzelnen Pestizid-Kategorien. Bei Unkrautvernichtungsmitteln, sogenannten Herbiziden, ging der Einsatz besonders risikoreicher Wirkstoffe deutlich zurück und weniger schädliche Produkte gewannen an Bedeutung. Ähnliches gilt für Insektizide (Insektengifte) – es wurden deutlich weniger Produkte eingesetzt, die giftig für Bienen oder Wasserinsekten sind. Bei Fungiziden (Mittel gegen Pilzkrankheiten) fallen die Veränderungen weniger stark aus. Die Einsatzmengen sind nur leicht rückläufig, was mit einem Mangel an Alternativen sowie pflanzenbaulichen Notwendigkeiten erklärt wird.

Hier wäre ein Umstieg auf pilzresistente Sorten nötig, doch diese müssten durch eine entsprechende Pflanzenzucht erst verfügbar sein. Ähnliche Muster lassen sich auch bei „Wachstumsregulatoren“ beobachten. Insgesamt hängt es stark von der jeweiligen Einsatzkategorie ab, wie auf die Steuer reagiert wird.

Landwirte hören Preissignale

Dass die steuerlichen Anreize Wirkung entfalten, zeigt sich bei der Wirkstoffzusammensetzung. Der Anteil hochtoxischer Pestizide nimmt im Zeitverlauf deutlich ab, während weniger gefährliche Wirkstoffe an Bedeutung gewinnen.

Die entscheidende Pointe dieser Entwicklung liegt in ihrer Interpretation: Es geht nicht in erster Linie darum, den Pestizideinsatz quantitativ zu reduzieren, sondern darum, ihn umweltverträglicher zu gestalten. Die Steuer bewirkt somit eine gezielte Substitution innerhalb des bestehenden Systems. Zudem wird deutlich, dass eine risikobasierte Steuer wesentlich zielgenauer wirkt als einfache mengenbasierte Ansätze.

EU-weite Pestizidsteuer – oder doch Emissionszertifikate?

Allerdings gestaltet sich die Einführung einer EU-weiten Pestizidsteuer aus zwei Gründen als schwierig: Erstens sind Einsatz und Schäden regional unterschiedlich, weshalb eine Rahmenrichtlinie mit Mindeststeuersätzen und regionaler Differenzierung sinnvoller wäre. Zweitens fehlt der EU die eigene Steuerkompetenz. Harmonisierung erfordert Einstimmigkeit – eine hohe Hürde, da Staaten mit starker Agrarlobby oder einer einflussreichen Pestizidindustrie wie Deutschland blockieren könnten.

Anders ist die Lage beim Emissionshandel für Pestizide: Hier reicht eine „qualifizierte Mehrheit“ im Europäischen Rat. Ein „Cap-and-Trade“-System könnte die Gesamtmenge an Pestiziden – gewichtet nach ihrer Toxizität pro Hektar – wirksam begrenzen, während sich der Preis am Markt bildet.

Die Erfahrung in Dänemark zeigt, dass richtig gesetzte Preissignale effektiv zu einer umweltfreundlicheren Landwirtschaft beitragen.